沐勇敌 罗 素

昆明理工大学法学院，云南 昆明 650504

促进少数民族就业的法律保障问题分析

沐勇敌*罗 素*

昆明理工大学法学院，云南 昆明 650504

目前，中国少数民族在就业方面情况不容乐观，促进少数民族就业，成为中国政府的一项重要工作。在防止少数民族就业歧视问题，以及通过制定和实施法律，提供就业服务，甚至向少数民族倾斜照顾，保障少数民族能够获得平等的就业机会等方面，目前促进少数民族就业法律保障都存在不足之处，需要采取一些相应的措施，完善促进少数民族就业的法律保障

少数民族；就业；法律保障

一、少数民族的就业现状

在一个多民族国家，少数民族的合法权益是否得到充分保障，是影响民族团结和少数民族国家认同感的重要因素。由于历史、社会、经济等多方面的原因，中国少数民族大多处于经济的劣势地位，特别是少数民族在就业方面面临严峻的问题。少数民族的就业问题在世界各国普遍存在。

少数民族从事的职业。少数民族大多居住在边远贫瘠地区，农村地区的少数民族在今天生产工具的现代化和计算机等电子科技产品通讯的普遍应用下，仅仅掌握劳力与传统技能，在社会上很难找到合适的工作。工作以农林渔牧生产和非技术工、体力工为主，技术性与专业性职业的比例很低。例如陈达云认为，在民族地区，由于少数民族受教育水平较低，出现了与汉族就业结构的明显差异，这种职业地位方面的差异可能引起民族间的不满。[1]在城市，少数民族大多从事技术含量低的服务业和加工业、建筑业等。部分少数民族大学生虽然接受了高等教育，但是由于就业竞争激烈，部分少数民族大学生由于享受高考加分等照顾进入大学，加上大学教育的“宽进宽出”，导致这些大学生的工作技能不足，在就业市场竞争中处于劣势地位。

少数民族的工资水平。从中国的就业市场的相关调查可以发现，少数民族就业者的平均收入低于一般民众。根据2010年珠三角和长三角外来工的问卷调查，少数民族外来工月平均工资为1636.16元，比汉族低约300元，差距显著。[2]影响少数民族工资水平的因素很多，包括就业市场环境、企业背景等，但对于少数民族个人来说，最主要的是自身能力的问题。少数民族不多受教育水平低，缺乏高级的劳动技能，而只有这一类劳动力具有稀缺性，就业门槛比较高，工资水平也比较高，而少数民族大多只能从事劳动技能低、就业门槛低的工作，由于不具有稀缺性，因此企业给付的工资水平自然不高。少数民族就业的职业和工资水平的劣势影响了少数民族的家庭收入，使得其子女先天承继了不利的家庭背景，从而影响其受教育机会，也因此限制其职业流动的可能性，最终陷入教育水平、职业类别选择以及工资水平等方面处于劣势地位的恶性循环。

少数民族的就业歧视。一直以来，部分主流社会民众对少数民族抱有消极刻板印象，使少数民族经常受到不平等的对待，无论在学习、就业还是生活上，往往遭遇他人的误解和偏见。少数民族长期居住在农村地区，部分是为了应对恶劣的生存环境，少数民族往往具有天生乐观与世无争的特点，这使少数民族不太适应竞争激烈、节奏紧张的现代城市工作和生活，例如，一些用人单位认为少数民族没有时间观念，也没有储蓄的习惯，每个月发工资后就会几天不上班，直到把工资吃喝玩乐花光后才回来继续上班。少数民族还有丰富多彩的节庆和聚会，这对于少数民族来说是非常重要的事情，因此常常会向用人单位请假，也经常出现上班迟到、工作进度拖后腿以及旷工不请假等问题。特别是一些少数民族具有明显的长相、服饰、姓名和口音的特征，很容易被识别出来，因此也容易受到区别对待。根据研究者阿呷热哈莫的亲身经历，为了帮助凉山彝族农村女孩就业，一支非营利组织协助联系东莞企业安排就业，但是有企业在知道求职者是彝族后明确表示不招收少数民族。[3]

少数民族的结构性失业。经济产业的每次变动都要求劳动力供应能迅速适应变动，但劳动力市场的结构特征却与社会对劳动力需求不吻合，由此而导致的失业被称为结构性失业。在经济全球化的今天，任何国家的经济发展都与全球经济息息相关。近年来全球经济增长趋缓，中国的经济也遭受影响。加上中国大力发展高新科技产业，推动产业结构升级转型，无论是制造业还是服务业，都非常重视高新科技的应用，对掌握高新技术的高级知识型人才需求增加，随之而来的是对低端劳动力需求的减少。

二、少数民族就业法律保障存在的问题

少数民族面临严峻的就业问题，对民族地区的经济发展以及社会稳定，都有很大的影响。马戎指出，藏族和维吾尔族在1990—2000年期间与全国人口的流动大趋势一样，有一定规模的流动人口自发来到内地和沿海城镇寻求就业机会和发展空间，但在2000—2010年期间，这一跨地域流动趋势明显放缓，甚至在相当一部分省市出现了人数下降的逆转现象。[4]新疆自身经济发展较为落后，显然无法充分吸收少数民族就业人口，这些少数民族回流新疆，往往如面临失业的困境。虽然政府对少数民族有一定的照顾，例如安排新疆少数民族大学生到公共部门就业，但是公共部门就业岗位是有限的，特别是提倡降低行政成本、精简人员的

今天，公共部门就业无法有效解决少数民族就业问题。与少数民族回流新疆同期，新疆发生民族群体性事件和暴恐事件的频率也开始不断增多。由于少数民族面临严峻的就业问题，加上少数民族就业权益保障已成为全世界的潮流与共识，因此促进少数民族就业，成为中国政府的一项重要工作。

少数民族就业法律保障，可以分为消极性的就业法律保障和积极性的就业法律保障两个方面。所谓的消极性的就业法律保障，主要是防止少数民族就业歧视问题。少数民族在就业市场中，常常遭遇显性或隐性的民族歧视问题，例如一个信仰伊斯兰教的少数民族无论是工作能力、还是年龄等方面都符合用人单位的需求，但是因为自己是信仰伊斯兰教，用人单位便以不好安排饮食等为由，拒绝录用该少数民族。为了防止这种歧视的发生，政府制定和实施反少数民族就业歧视法律，从法律上维护少数民族的就业权利，处罚有民族歧视的用人单位。所谓的积极性的就业法律保障，则是指政府通过制定和实施法律，提供就业服务，甚至向少数民族倾斜照顾，保障少数民族能够获得平等的就业机会。

消极性的就业法律保障方面，中国还没有采取充分的立法保障措施，防止少数民族就业歧视问题。根据中国宪法第33条的规定，“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”，在就业权利方面，少数民族和汉族一样，都拥有平等就业的公民权利，这是防止少数民族就业歧视问题的宪法保障。《劳动法》第12条规定“劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰不同而受歧视”。《就业促进法》第3条规定，“劳动者依法享有平等就业和自主择业的权利。劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰等不同而受歧视。”第25条规定，各级人民政府创造公平就业的环境，消除就业歧视，制定政策并采取措施对就业困难人员给予扶持和援助。第26条规定，用人单位招用人员、职业中介机构从事职业中介活动，应当向劳动者提供平等的就业机会和公平的就业条件，不得实施就业歧视。可见，目前中国法律已经对防止少数民族就业歧视作出了规定。但是，这些法律保障的重要缺陷在于，法律只是原则性的规定，具体何种情况属于少数民族就业歧视，如何处罚存在少数民族就业歧视的用人单位，这些相关法律规定都付之阙如，导致法律保障实际上无法实施。此外，政府也没有成立专门的机构，调查统计少数民族就业情况，着眼于少数民族就业歧视问题，对于招收少数民族比例过低的企业进行监察，防止和纠正这些企业的少数民族就业歧视问题。消极性的就业法律保障的缺失，致使用人单位无所畏惧，少数民族就业歧视愈演愈烈。

积极性的就业法律保障方面，《就业促进法》对少数民族的就业法律保障有相关的规定，第28条规定，“各民族劳动者享有平等的劳动权利。用人单位招用人员，应当依法对少数民族劳动者给予适当照顾。”第21条规定，国家支持区域经济发展，鼓励区域协作，统筹协调不同地区就业的均衡增长。国家支持民族地区发展经济，扩大就业。在国家对民族地区发展经济的支持下，加大力度以优化和调整少数民族地区产业结构，充分利用少数民族地区潜在的资源以及区位优势，大力发展特色产业，切实解决少数民族就业。而《民族区域自治法》对少数民族就业权的保障主要包括：民族自治地方的企事业单位在招收人员的时候，要优先招收少数民族人员；上级国家机关隶属的在民族自治地方的企事业单位在招收人员时，要优先招收当地少数民族人员等。但是，这些规定没有相应的落实机构，也没有规定处罚措施，以确保法律的实施。

三、促进少数民族就业法律保障对策建议

在消极性的就业法律保障方面，政府需要制定专门的反歧视法律，从制度上保障少数民族的就业权利。具体来说，要制定《反就业歧视法》，将现实中各种就业歧视问题纳入中国法律制裁的范畴，将少数民族就业歧视问题单独规定，明确具体何种情况属于少数民族就业歧视，少数民族遭受就业歧视向哪个机构申诉，存在少数民族就业歧视的用人单位应该受到何种处罚，遭受就业歧视的少数民族能够获得何种补偿等，从而加大存在少数民族就业歧视的用人单位的违法机会成本，降低这类事件的发生概率。此外，还要成立专门的反就业歧视调查机构，定期或不定期检查用人单位的就业歧视情况，特别是对于隐性的少数民族就业歧视，只能通过调查统计劳动力市场和用人单位中少数民族的比例是否与少数民族社会人口比例大致相符合，如果少数民族的就业比例过低，那么就有可能存在数民族就业歧视问题，需要进行深入调查监督。在这方面，美国的经验值得参考借鉴。

积极性的就业法律保障方面，目前中国已经实施部分对少数民族就业的照顾性法律，比如民族自治地方的企事业单位在招收人员的时候，要优先招收少数民族人员；上级国家机关隶属的在民族自治地方的企事业单位在招收人员时，要优先招收当地少数民族人员等。但是，这些规定缺乏处罚措施的威慑力。美国1977年实施的公共工程就业法案(Public Works Employment Act)，其中规定在联邦给予地方政府或州政府的公共工程经费中，至少要保留10%用于采购少数民族经营的企业所提供的产品与服务。如果达不到这一标准，政府将责令整改，如果整改后仍达不到标准，将被取消承包合同。这一做法值得中国政府参考借鉴。然而，采取少数民族就业的照顾性法律，很容易引来争议。例如对少数民族的照顾，造成少数民族和主流群体不平等的就业机会，违反了个人功绩制的原则，是一种逆向民族歧视。平等待遇与特别保护平等，是就业的照顾性法律争议的核心。正义，应该是社会中多数人认为是对的事，并按照对的事所做的行为，而社会正义与族群平等，更是对于少数群体的保护与发展的基础。弱势的少数群体在社会中无法获得平等待遇，那么特别保护就有其存在的必要，通过相关法律的特别保护，缩小少数群体与主流群体之间的差距，从而达到平等的地位，即使主流群体付出一些牺牲，结果促进少数民族的发展，这样的就业的照顾性法律是可以接受的。因此，政府应该在法律中采取倾向照顾措施，保障少数民族的就业机会，当然除了惩罚性的措施之外，还应该采取鼓励性的措施，支持用人单位录用少数民族。例如，对于录用少数民族达到一定比例，特别是一些录用有伊斯兰教信仰的用人单位，给予一定的补贴或者税收优惠奖励。而对于公共部门，则必须为促进少数民族就业机会平等做出表率，预留一些就业机会或名额给少数民族，使其在劳动市场上所占比例能达到一定的程度，使这些少数民族劳动者能够发挥其专长。

[1]陈达云.大力发展民族高等教育 提高少数民族就业能力[J].西南民族大学学报(人文社科版)，2009(12)：61-64.

[2]孙中伟，刘飞，胡双喜.教育不平等与外来工工资的民族差异——兼论少数民族外来工教育获得的“三重弱势”[J].南方人口，2013(1)：39-51.

[3]阿呷热哈莫，葛琛.论就业中的民族歧视——从笔者的亲身经历谈起[J].学理论，2009(6)：113-114.

[4]马戎.我国部分少数民族就业人口的职业结构变迁与跨地域流动——2010年人口普查数据的初步分析[J].中南民族大学学报人文社会科学版，2013(6)：1-15.

沐勇敌(1992-)，男，老龙族，老挝万象人，昆明理工大学，研究方向：经济法；罗素(1980-)，男，老龙族，老挝万象人，昆明理工大学，研究方向：经济法。

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