张 汇 顾明月 由文强 李 维

四川省社会科学院法学研究所，四川 成都 610071

论城市藏族聚居区依法治理*

张 汇**顾明月**由文强**李 维*

四川省社会科学院法学研究所，四川 成都 610071

“十三五”规划对加强和创新社会治理做出了规划，在依法治国的前提下，结合我国当前城市藏族聚居区实际情况，就城市藏族聚居区依法治理的问题，对城市藏族同胞的民族文化、宗教生活等方面进行梳理，城市少数民族社区治理中存在的问题和面临的困境，力图寻找一条根植于少数民族社区本土的、多元化、良性互动的新型社区法治治理模式，以预防和化解民族矛盾，达到民族团结及社会和谐的目的。

城市社区；藏族；依法治理

改革开放以来，特别是近30年，我国经济建设的成就有目共睹。然而，在享受经济发展所带来的和红利的同时，出现了一些难以避免的弊端——贫富差距，地域差距，城乡发展不平衡，而这些均成为推动人口流动的经济原因。经济发达的特大城市和较大城市作为我国或区域经济中心，吸引着周边的人、财、物向其集聚。作为西南经济中心的诸多城市，同样也出现了这种现象，但也呈现出自己的独特之处——聚集人口的民族组成不再是单一的或以汉族为主，而是显出“大杂居，小聚居，交错杂居”的特色。由于民族文化、习惯、宗教信仰不同，加上大众缺乏对少数民族的了解，极易产生一些偏见，成为矛盾的根源之一，使得基层社区治理困难重重。其中，在西南地区，由于藏族具有独特的文化和语言系统，人口数量较其他少数民族多，民族习惯法和宗教思维对个人的行为以及秩序的维持几乎起到了主导的作用，因此，西南地区城市中藏族聚居区中关于上述的情况较具有代表性。

一、城市藏族聚居区依法治理的概述

在靠近藏区的城市，基于“同宗同族”而产生的相互依赖和熟悉感，使得藏族聚居区的存在成为一种普遍现象，成为基层社会的一种比较独特的形态。那么，就城市基层治理而言，这种“独特形态”应当如何治理？适用何种标准？回答这些问题，首先应该弄清其前提，即何为“治理”。所谓“治理”，从文义解释的角度出发，即为“整治调理”，将这个解释放在社会治理中，就是“调整社会关系，理平社会矛盾，保障社会秩序”。治理不同于管理——治理强调“互动性”，管理偏重于“单向性”——这也决定了治理更符合当下构建“建设服务型政府”的需求。依法治理，就是要求在宪法、法律范围内，政府与民间、公共部门与私人部门之间进行良性互动，形成一种社会协调网络，以达到秩序井然，人民安居乐业的状态。具体到城市藏族聚居区的依法治理时，同样如此。然而，由于民族聚居区的特殊性，为了达到上述要求，城市藏族聚居区的治理方式便应有所不同，而所依据的法也应作不同理解。

法律具有地域局限性。吉尔兹说：“法律是一种地方性知识”，法律并不是普适的，它只是根植于特定的地理位置，文化习惯而对某一特定地方产生效力。费孝通先生在深刻剖析中国社会后得出了这样的结论——中国社会是“乡土性”的，礼并不是靠一个外在的权利来推行的，而是从教化中养成了个人的敬畏之感，“人服礼”是主动的。由此，在这个礼治秩序被破坏，新的法治秩序尚未建立起来的今天，“礼”仍然担负着行为准则的功能，这就对法提出了新的要求——将礼的优良部分以法的形式确定下来，让法中蕴含着礼的精神。民族习惯和宗教习惯亦是如此，仍旧担负着化解民族纠纷，调整少数民族关系的职责。

城市中藏族聚居区的特殊性便在于，一方面，它不同于非民族自治地方，另一方面，它又是由自治地方的人口所构成，这就导致一个疑问：在适用法律对城市藏族聚居区进行治理时，究竟使用何种法律？以此，便产生了这样的矛盾：如果适用一般法律，则忽略了民族的特殊性，可能造成“案结事不了”，甚至是更为严重的民族问题；如果在城市中，对民族聚居区适用民族自治地方的法律或者民族习惯法，宗教戒律，则难以保证法律适用的平等性，执法也成为难题。

二、当前我国城市藏族聚居区依法治理所存在的问题

(一)依法治理思路不清，界限不明，“一刀切”的治理思维仍然存在

城市中存在着大规模的民族聚居区，这样的一个基层社会，形成了自己独有的一套运行模式——民族特色兼具现代朴素法制意识，因此，在治理中，呈现出复杂性的特点。政府是处理民间纠纷，进行社会治理的主要力量，其职能履行的好坏，处置结果能否说服人民，直接关系到基层稳定甚至基层平安建设的效果，所以对于城市藏族聚居区，应坚持不同情况区别对待。然而，在现实里，一方面，城市地方民族立法滞后，另一方面，一些部门在法律适用中，一味地严格依国法办事，在其意识中，城市民族聚居区非为民族自治地方，无需考虑其他因素，试图一劳永逸地解决问题，忽视了少数民族的习俗，反而起到相反的效果。

(二)法律本身与民族实际不相符合，存在规避国家法的现象

法律在一个国家内，其效力是普遍的，因此，法律的规制，只能考虑到大多数情况而无法做到面面俱到。虽然我国《宪法》第一百一十六条规定对民族自治地方立法权进行了明确，但是针对城市民族聚居区适用何种法律并没有明确的规定，况且，民族自治地方立法，如同法律一样，并不能涵盖民族生活的方方面面。在实践中，国家法在民族地方存在被规避的现象，其适用显得普遍无力。例如，藏族的“赔命价”作为一项根植于其民族内部的习惯法，在今天仍然具有相当的效力，而我国现行相应法律，因此而运行不畅。

(三)宗教和长老调解无法形成强制约束力，其所处地位较为尴尬

藏族习惯法和宗教传统构成了藏族同胞日常生活的行为准则，其中，宗教在对藏民同胞的心中，占据极其重要的地位。在藏族同胞产生纠纷时，已然存在着一套适用于地方的行之有效的纠纷解决机制，僧侣和长老在其中起到主导作用，形成了一种所谓“无需法律的秩序”。为了解决民间纠纷，发挥本土优势，我国宪法、民事诉讼法及其他相关法律规定了人民调解制度，通过一定法定形式确定人民调解的效力。然而，人民调解制度中的人民调解委员会只能在群众基层自治组织中设立，调解主体和调解案件的范围对于民族聚居区而言都相对狭窄；法律移植后，作为现行的国家法在立法、执法、司法这些方面遵循“法无授权即禁止”的原则，在现实中，许多僧侣和长老解决纠纷，行使公法上的权力，并没有任何法定的形式以及法律的授权，可以说没有任何法律上的效力，但是却在藏民中形成了极强的约束力和强制力，这与国法是格格不入的。

(四)宗教、习惯法理念与现代法治思维混杂，二者的实际效果受到影响

劳伦斯·罗森在著作《法律与文化》中提出法律是文化不可或缺的组成部分，而文化同样是法律不可或缺的构成要素。尽管法律经常被视为某种具有奇特规则和怪异语言的独特领域，然而它实际上恰恰是某种文化据以表达其秩序观念的具体方式——可见，法律应当反映文化，文化也应具备规范的功能。在现实中，由于民族聚居区经济发展水平较低，该地区的国家教育资源长期匮乏，许多藏族同胞在走出家乡之前一直接受的是其传统观念的熏陶而具备了兼顾宗教理念，道德理念，民风民俗的朴素的正义观以及规范意识，与其认知不同的法律极强地冲击了这些朴素的观念，使之对原来的传统行为规范产生质疑；而当他们回到家乡或在聚居区，又发现传统的那一套规范依旧在运行，于是出现了宗教、习惯法理念与现代法治思维混杂，同时运行，相互矛盾的现象，最终造成二者均无法有效运行，纠纷解决混乱。

(五)交错杂居的聚居方式，使得管理标准难以统一

在西南地区城市中聚居的藏族同胞，虽然形成了自己的聚居区，但是，仍然不可避免的，出现交错杂居的居住格局——藏、汉及其他民族杂居的局面，如果在他们三者间出现纠纷，应当适用何种规范？理论上适用国家法，似乎是一个完美的答案，但是，其处理效果可能会差强人意——很难在符合国家法的同时还要符合争议双方各自的传统习惯，应如何解决这种冲突仍然没有一个准确的答案。

三、城市藏族聚居区依法治理的对策与建议

(一)厘清治理思路，根植于本土，做到具体问题具体分析

长久以来，在解决纠纷和治理城市藏族社区时，决策者往往采用“一刀切”的做法，强行适用具有普适意义的国家法律和政策，一方面，由于未考虑到民族社区的本土性，法律与政策往往“水土不服”，难以施行；另一方面，也为矛盾埋下了隐患。因此，首先，城市藏族社区依法治理一词中的“法”不应只限于国家制定法，还应当包括根植于本土资源的藏族习惯法以及宗教理念，在社区治理立法方面，应当考虑到藏族社区的特殊性，加入藏族习惯法因素，在不违反宪法、法律的前提下，做到因地制宜；其次，在司法与执法过程中，从分尊重民族习惯和宗教传统，协同寺庙和宗族长老共同进行；摒弃“警惕”少数民族的思想，给予藏族同胞以平等，信任及认同，从而达成思想共识，这些均对基层执法人员提出了更高的要求。同时，还要警惕这种高要求成为个别工作人员“不作为”的借口，以服务观念、职责观念、法治观念，团结观念促进和谐城市、和谐社会的构建。

(二)转变观念，以法治确定僧侣调解和长老调解的效力

在城市藏族聚居区治理问题上，将长期处于法律与习惯法，宗教戒律混杂治理的局面。因此，不能绝对地将民族习惯法或国家法中的任何一者强制禁止适用。因此，要利用民族习惯法和宗教传统的优点，发挥僧侣调解和长老调解的作用，首要的就是要确定上述二者调解结果在法律上的效力，使之“师出有名”；其次，在民族地方和民族聚居区，适当扩大我国人民调解员的范围以及调解事项的范围；再次，在城市藏族聚居区依法治理中，建议从藏民中选拔社区治理委员会吸收熟知藏族传统的“德高望重”者以及宗教活佛或其他僧侣，该委员会主要职责在于在不违反国家强制法和基本人权的前提下，依照藏族习惯法或乡规民约调解城市藏族社区内外藏民纠纷，或处理社区日常事务。

(三)加强普法宣传，增强城市藏族聚居区同胞归属感

少数民族自身族人之间的认同感极其强烈，所以，少数民族一般自身凝聚力较强，再加上教育的落后，法治教育的缺乏，文化交流困难，对语言学习缺乏积极性，封闭式的生活构成了当前民族之间文化交流的主要障碍。这使得法律宣传和认知存在极大的困难，更谈不上对法律的信任；在实地调研中，一些藏族同胞有明显的厌讼情绪，究其原因，不外乎传统观念以及不熟悉法律而对“法律神秘性”产生的恐惧心理。因此，为了破除这种现象，必须进行法治宣传和教育。笔者建议，第一，应在宗教寺庙开展普法宣传，让僧侣成为宗教和法治的宣讲师，这就要求必须先对僧侣进行法治培训，以此来带动城市民族聚居区藏族同胞学法，用法。第二，增强汉藏交流，组织汉藏两族成立汉藏普法宣传队，举办社区普法宣传，通过一系列的宣讲，咨询，演出等形式，一方面增进两族交流，增进了解，有利于消除对少数民族的偏见，另一方面，也能宣传法治理念，在城市藏族聚居社区居民心中形成法治思维，以点带面，从而推动依法治国下平安基层的建设。

四、结语

在城市藏族聚居区这样一个独特的环境中讲依法治理，提供了可供研究的新视角。哈罗德·J·伯尔曼在他的《法律与宗教》一书中提出“在所有已知的文化中，都存在着法律价值与宗教价值的相互作用”，可以看出，法律、宗教、文化对于少数民族群体而言并不存在根本矛盾，既然如此，就一定存在国家法与民族习惯法、宗教戒律之间的契合点，使三者共同发挥作用，维护汉藏两族关系，推动和谐社会建设。当然，本文在剖析民族习惯法和宗教戒律对城市藏族聚居区治理以及国家法与民族习惯法和宗教戒律融合，共同治理民族聚居区等方面的论述还存在着许多不足，所提的建议也未能提供更为具体的实施方案，仅提供了笔者的一些思路与看法，愿以此作为交流。

[1]费孝通.乡土中国[M].北京：人民出版社，2008.

[2]苏力.法治及其本土资源[M].北京：北京大学出版社，2015.

[3]劳伦斯·罗森.法律与文化[M].北京：法律出版社，2011.

[4]哈罗德J.伯尔曼.法律与宗教[M].梁治平译.北京：中国政法大学出版社，2003.

*“四川省社会科学院学术新苗项目”研究成果。

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**作者简介：张汇(1991-)，男，汉族，山西大同人，四川省社会科学院法学研究所，硕士研究生，主要从事诉讼法学与司法制度研究；顾明月(1993-)，女，汉族，安徽明光人，四川省社会科学院法学研究所，硕士研究生，主要从事宪法行政法研究；由文强(1992-)，男，汉族，吉林延吉人，四川省社会科学院法学研究所，硕士研究生，主要从事宪法行政法研究；李维(1991-)，男，汉族，四川苍溪人，四川省社会科学院法学研究所，硕士研究生，主要从事宪法行政法研究。