王维俊

消防监督执法临时查封制度分析

王维俊

长沙市公安消防支队，湖南 长沙 410000

对消防执法中的临时查封的作用、适用条件和执法程序进行了分析，重点阐述了目前在适用临时查封过程中所暴露出来的各种程序性和实体性的问题，并从加强法律法规建设、强化内部执法监督、科学设置考核标准以及推进执法信息公开等四个方面分析了完善临时查封制度的有效途径。

临时查封；程序；制度

临时查封是行政强制措施的一种，与其它的行政强制措施相比，消防执法中的临时查封主要针对严重威胁公共安全的火灾隐患，目的是预防和减少火灾。在消防执法实践中临时查封的作用十分重要，同时在适用的过程中也出现了一些问题，因此用好临时查封措施并完善相关的制度建设意义十分重要。

一、临时查封的作用

(一)临时查封是有效消除严重威胁公共安全的火灾隐患的有力举措

火灾隐患特别是严重威胁公共安全的火灾隐患如果不及时采取措施予以消除，将会酿成火灾，造成不可避免的损失。公安机关消防机构如果不及时采取紧急措施，就不足以消除这种危险。而如果使用“三停”的行政处罚，则需要调查、取证等一套程序后才可实施，且在批准实施时往往会遭到地方政府的“软抵制”。因此，赋予消防部门临时查封强制权力，对于整治和消除严重威胁公安安全的火灾隐患具有十分重要的意义。

(二)可以对隐患单位产生较好的消防安全教育作用

实践中，部分企业和单位为了自身利益，不愿意及时采取措施消除火灾隐患。有的怕采取措施会耽误生产工期或者影响营业收入，有的采取拖延或者不按规定要求整改。但是，如果消防部门在监督检查中发现影响公共安全的隐患存在，果断采取临时查封就可以严厉打击消防违法行为，震慑和警醒其端正态度，立即行动进行整改，改变先前等待观望、消极对抗的被动局面。

(三)可以产生较好的社会效果

在实施临时查封时，往往伴随着社会媒体的宣传报道，可对火灾隐患整改形成强大的舆论压力，直接影响其生产经营和既得利益，对于心存侥幸者、抗拒抵制者十分管用，也可警示和教育其他单位和个人端正态度，自觉整改火灾隐患。可以取得良好的执法效果和社会效果，同时树立消防执法的权威。

二、临时查封的适用条件

临时查封的适用条件主要规定在《消防法》第五十四条和《消防监督检查规定》第二十二条当中，具体来说应当具备以下几点条件：

(一)依据现行的消防法律法规和消防技术标准判定存在火灾隐患，是适用临时查封的基础

火灾隐患的存在是适用临时查封的基础，而判定火灾隐患的依据应当是现行的消防法律法规和消防技术标准，《消防监督检查规定》第三十八条规定了几种应当确定为火灾隐患的情形，并且指出判断是否存在火灾关键在于是否会增加火灾实质危险性或者危害性，因此不能以未办理消防行政许可手续等程序性违法行为为由进行临时查封，也不能以疏散预案不标准、建筑消防设施未检测等非实质性的火灾危险进行临时查封。

(二)存在现实紧迫的严重火灾隐患是适用临时查封措施的基本前提

《消防法》第五十四条规定：“公安机关消防机构在消防监督执法中发现火灾隐患的……不及时消除隐患可能严重威胁公共安全的，公安机关消防机构应当依照规定对危险部位火灾场所采取临时查封措施。”《消防监督检查规定》第二十二条也规定：“公安机关消防机构在消防监督检查中发现火灾隐患……对具有下列情形之一，不及时消除可能严重威胁公共安全的，应当对危险部位或者场所予以临时查封。”从以上两个规定可以看出，在消防执法中适用临时查封措施的根本前提是发现了现实紧迫的严重火灾隐患，也就是说火灾隐患必须达到可以严重威胁公共安全的程度才能适用临时查封措施。如果只存在一般性的火灾隐患，是不能适用临时查封措施的，因为临时查封是一种约束力很强的行政强制措施，会给相对人的生产经营等活动产生重大的影响，如果过分的使用临时查封措施，则反会而导致行政权力的滥用，对消防行政管理带来不利影响。

三、临时查封的程序

在消防执法中适用临时查封的程序可以分为紧急程序和一般程序：

(一)一般程序

适用一般程序，从完成监督检查到制作并送达《临时查封决定书》，应当在三个工作日内完成。同时，由于临时查封措施是一种对相对人影响较大的行政强制措施，因此在作出临时查封的决定之前还应当进行集体议案。在实施查封时应当由公安机关消防机构的负责人负责组织实施。

(二)紧急程序

情况紧急、不当场查封可能严重威胁公共安全的，消防监督检查人员可以在口头报请公安机关消防机构负责人同意后当场对危险部位或者场所实施临时查封，并在临时查封后二十四小时内由公安机关消防机构负责人组织集体研究，制作、送达临时查封决定书。

不管是适用哪一种程序，临时查封期限均不得超过三十日。临时查封期限届满后，当事人仍未消除火灾隐患的，公安机关消防机构可以再次依法予以临时查封。

四、临时查封在实践中出现的问题

(一)不按程序执法

一是滥用紧急程序。许多消防监督员为了执法方便，对一些情况不紧急、不需当场查封的火灾隐患也适用紧急程序，存在先查封再调查的情况；二是临时查封无公安机关消防机构负责人组织实施。一些单位在实施临时查封时没有公安机关消防机构负责人组织实施，只有案件承办人员实施临时查封，造成程序瑕疵；三是随意确定查封的范围。临时查封措施应当针对存在隐患的危险部位或场所，但实践中一些执法者却不按照要求实施查封，要么随意缩小查封的范围，将封条贴在配电箱上了事，要么私自扩大查封的范围，将不存在隐患的其他部分也纳入到了临时查封的范围；四是解除临时查封不按程序办事。一些执法者在对被查封场所进行复查后认定火灾隐患已消除，却不制作和送达《同意解除临时查封决定书》解除临时查封，而是通知相对人自行拆封，严重损害了执法的严肃性。

(二)对不具备临时查封条件的场所和部位进行临时查封

由于临时查封具有时效性强、执法效果好的特点以及执法工作考核指标的要求，一些执法者在执法的过程中为了达到自身目的就滥用了临时查封措施，对一些只存在一般性火灾隐患或程序性违法行为的场所或单位也进行了临时查封。比如，一些商家只是临时关闭了部分安全出口，明明可以通知其立即整改到位，但是执法者在检查中发现后立就即采取了临时查封的措施，这样就滥用了临时查封措施，极易引发不良后果。

(三)以临时查封代替行政处罚

在检查中发现火灾隐患，对造成火灾隐患的违法行为，应当依法予以行政处罚。临时查封是一种临时性的行政强制措施，不属于行政处罚的范畴，两者不能混淆，不能以处罚代替查封，也不能以查封代替处罚，但在实践中，一些执法者对存在严重威胁公共安全的火灾隐患的单位只是一封了事，没有进行后续的行政处罚。这既损坏了公安消防机构的公信力，也违背了过罚相当的处罚原则。

(四)委托其他机关或组织实施临时查封

公安消防机构的临时查封措施具有审批时限短、执法效果好等特点，能够对违法行为形成强大的威慑作用。公安消防机构执的执法力量有限，面对社会中存在的大量火灾隐患，一些地方为了方便执法、强化对火灾隐患的整治，就将临时查封的执法权力委托给公安派出所、城管局等行使，这样做一方面违反了《中华人民共和国行政强制法》有关行政强制措施不得委托实施的规定，另一方面由于被委托的机构和个人欠缺相关的专业知识，就使得他们在行使权力的过程中极易出现滥用临时查封措施的情况。

(五)实施临时查封之后缺乏后续监管

修订后的《消防监督检查规定》将临时查封的期限进行了限制并对后续监管提出了要求：“临时查封期限不得超过三十日。临时查封期限届满后，当事人仍未消除火灾隐患的，公安机关消防机构可以再次依法予以临时查封。”但缺少对于查封期限届满后执法者如何进行复查的具体规定，这就使得实践中一些执法者在实施临时查封之后即撒手不管，即使查封期限已经届满也不去复查整改情况，使得一些被查封场所不能得到及时整改，有些甚至在查封期限届满之后重新投入到生产和营业当中。

五、如何进一步完善临时查封制度

(一)要加强相关的法律法规建设

一是要明确严重威胁公共安全的火灾隐患的判断标准。《消防法》和《消防监督检查规定》都对临时查封的适用条件、执法主体和程序都进行了规定，但是对于严重威胁公共安全的火灾隐患的判定标准规定的较为模糊，这就给执法者留下了过大的自由裁量空间，在客观上导致了临时查封的滥用。因此，建议在新修订的《消防法》和《消防监督检查规定》中对相关标准予以明确。二是要建立和完善临时查封的后续监管制度。《消防监督检查规定》中对于临时查封期限届满后，执法者的复查方式和时限没有进行明确的规定，这就为不作为留下了空间，因此，在新修订的《消防监督检查规定》中应当予以明确；三是要建立重大临时查封报请政府决定制度。《消防法》第七十条规定：“责令停产停业，对经济和社会生活影响较大的，由公安机构消防机构提出意见，并由公安机关报请本级人民政府依法决定。”但是在执法实践中，临时查封也可能会对经济和社会生活产生较大影响，如对规模较大、存在严重火灾隐患的商场、市场进行临时查封等，建议在新修订《消防法》中建立重大临时查封案件向政府报告决定制度。

(二)强化内部监督缩小执法者的自由裁量权

《公安机关消防机构内部执法监督工作规定》明确了内部执法监督相关制度要求，但是一些制度在执行中效果却不甚理想，集体议案、法律审核和执法过错责任追究等内部执法监督往往只停留在纸上，落实的很少。要改变内部监督乏力的现状，可从两个方面入手：一是要结合基层实际情况制定内部执法监督制度。现有的内部执法监督制度基本是结合支队级执法单位的工作情况制定的，而基层执法大队由于人少事多，有许多执法制度很难按照支队级的要求执行，这在客观上造成了制度的难以落实。因此需要对相关的内部执法监督制度进行完善，特别是要结合基层大队的执法工作特点制定有针对性的内部执法监督制度；二是要对临时查封的查封时限和查封范围设定可操作的自由裁量权基准。现有的制度规定中对于如何确定临时查封的时限和范围没有明确的规定，这就使得一些执法者随意确定查封时限和范围留下了可能，因此可以通过制定临时查封的自由裁量权基准，明确临时查封时限和范围的判断标准，从而限制执法者的自由裁量，避免临时查封措施滥用。

(三)科学设置工作考核标准，从求量到求质

近年来，随着社会面火灾隐患越来越多，火灾防控形势越来越严峻，各级公安消防机构不断开展各种形式的消防执法专项行动，这些专项行动虽然从一定程度上对清除火灾隐患、改善火灾形势起到了积极作用，但是附随而来的各种考核、评比，导致一些执法者片面追求执法工作的数量而忽视执法的质量。因此，上级工作任务的部署应当考虑工作实际，突出消防监督管理工作以重点单位监督管理和社会消防工作推进为重点，对不科学、不合理的指标予以调整，避免设定过高的工作指标和执法任务。在工作考核中要更加注重对执法实效的考核，对于执法中的弄虚作假、不作为和乱作为等行为要坚决予以查处。

(四)强化信息公开，推进阳光执法

“阳光是最好的反腐剂”，及时公开消防机构的执法信息，不仅是推进消防执法规范化建设的需要，也是保障人民群众对消防监督执法工作的知情权和监督权的重要途径。近年来，各级公安消防机在信息公开上做了不少工作，但从目前来看，信息公开的内容还不全面，往往只局限于执法依据和行政许可审批结果的公开，对于消防监督检查工作，特别是消防行政强制结果缺乏公开。将临时查封的执法信息及时予以公开，能够对执法者的执法行为产生约束，也可以督促被查封场所及时进行整改。但信息公开并不能简单的一刀切，对于涉及个人隐私、国家机密的执法信息的公开要予以限制。

[1]中华人民共和国消防法，2008.10.

[2]中华人民共和国消防法释义，2008.10.

[3]中华人民共和国行政强制法，2011.6.

[4]姜明安.<行政强制法>的基本原则和行政强制设定权研究.法学杂志，2011.11.

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