王大庆

新农村建设视角下镇村社区建设治理的困境与对策*
——以南京冯墙社区为例

王大庆*

南京工业大学法学院，江苏 南京 211816

以新农村建设为观察视角，选取南京市浦口区冯墙社区为研究个案，归纳了新农村建设背景下冯墙社区农村社区建设和治理的总体情况和存在的问题。提出镇村社区需要采取加强流动人口管理力度，加大发展资金筹集力度，加大第三部门培育力度等手段来优化社区建设与治理。

新农村；镇村社区；社区治理

一、研究背景与提出问题

改革开放促进了我国农村经济社会得到了一定的发展。广大农村地区在政治、经济、社会等各方面都发生了深刻的变化。但与城市经济、社会迅猛发展对比之下，城乡差距大，农村各方面都比较落后。2006年2月21党中央在《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》提出社会主义新农村建设，文件明确提出“加速推进现代化，必须妥善处理工农城乡关系。构建社会主义和谐社会，必须促进农村经济社会全面进步”。新农村建设背景下，如何建设和治理镇村社区，促进城乡协调全面发展，不仅是建设农村的问题，更是一个对社会整体发展有影响的大问题，甚至可以说是一个具有划时代意义的长远的战略性问题。

二、案例介绍

(一)冯墙社区(涉农社区)概况

2003年，冯墙村委会改为冯墙社区(涉农社区)居委会，辖区区划进行了部分调整，现位于江苏省南京市浦口区沿江街道南京长江大桥以北2公里处，江北大道穿境而过，紧邻南大浦口校区、南京浦口高新区和南京钢铁厂、辖区内有江苏省教育学院、林产化工研究所等大型单位，另有22家私营企业、500多家个体工商户、农业种植户18家。社区总面积3.6平方公里，其中，四分之三为丘陵山地，社区总户数为2217户，常住人口6611人，社区党委下设6个党支部，党员人数223人，其中正式党员216人，预备党员7人。

(二)冯墙社区(涉农社区)建设和治理情况

1.公共服务设施建设情况及服务提供情况

社区公共服务设施的建设状况，对于居民生产生活的各个方面都会产生影响。冯墙社区采取上级政府和社区居委会共同投入资金的方法，始终注重对农村的公共服务的建设，在医保、低保、失地农民保障、养老以及残疾人保障等方面工作渐显成效。目前，冯墙社区的医保主要分为合作医疗和新农保两种，截止2014年底，冯墙社区18个村(组)全部开展新型农村合作医疗保险制度，覆盖面达到100%。在失地农民保障方面，冯墙社区采取创新的方式，以“以地代劳、补交保险”的方式，保障了失地农民的切实利益，减轻了失地农民的经济负担。在养老以及残疾人保障方面，冯墙社区建有残疾人托养中心，同时采用“居家养老”的方式，很好地保障了残疾人和老年人的生活水平和各项权利。

2.社区教育、文化、娱乐活动开展情况

一个社区居民的文化素质水平决定了该社区未来发展的潜力。冯墙社区在狠抓学生教育的同时，还重视对成年人的再教育，极大地提高了居民的整体素质。在学生教育方面，社区内建有沿江中心幼儿园、沿江小学和沿江中学，基本满足了社区学子接受教育的需求。同时，社区积极鼓励辖区居民接受高等教育，对考上大学的本地学生给予经济上的奖励。在成人教育方面，党校通过远程教育系统对各村各社区的党员进行培训，再充分利用党员的带头作用，提高了社区居民的素质。社区通过支付学费的方式，鼓励社区工作人员进行二学历考试。

在文化体育活动方面，冯墙社区通过和辖区企业合作共建的方式，建设了占地面积9800平方米的市民广场，广场绿化面积3000平方米，内设篮球场1500平方米，活动广场2500平方米，舞台500平方米，健身场1000平方米，配备健身器材22件，照明灯30盏，种植各类花草树木数十种，休闲房7间。同时社区居委会大楼三楼还建立了社区图书馆，藏书1000多册，基本满足了社区居民阅读的需要。

3.村容村貌建设情况

村容整洁是新农村建设的重要目标。冯墙社区高度重视农村的环境建设，始终把高质量的人居环境放在工作的首要地位。2012年-2013年，为配合南京市青奥会工作的顺利开展，抓住江北大道快速化改造和宁天城际轨道交通(一期)建设的契机，冯墙社区和沿江街道紧密合作，总计投入1400多万元，开展了“动迁拆违治乱整破”专项工作，对社区违章建筑进行摸底排查，充分掌握基本资料，拆除违章建筑12处，总面积为1015平方米。与此同时，开展辖区河道垃圾清理和社区卫生死角垃圾清理工作，对金庄河以及村组的各个山塘水库进行了清淤、加深工作，总计清理垃圾300余吨。

2012年，为改善村容村貌，社区出资400多万元进行了辖区居民住宅墙体翻新工作，共计粉刷墙体面积超过10万平方米；2014年，投入100多万元，在社区内新增了8个垃圾中转站和40个大型垃圾桶。以上措施极大地改善了农村社区脏乱差的现象，极大地提高了农村社区的环境卫生情况。

4.社区安全建设情况

安全建设是农村社区建设的一项重要内容，社区的安全关系到每一个居民的生命财产。冯墙社区在安全建设方面，采取多管齐下的方法，有效的保证了社区的安全。首先，在社区居委会办公大楼设立了警务室，警务室和下辖的18个村(组)的负责人直接对接联系。其次，通过社区出资的方式，建立了村(组)联防队，负责辖区的夜间巡逻工作，同时对联防队的工作情况进行考核。联防效果明显，据统计，建立联防队以前，社区的打架斗殴、盗窃等治安案件每年大约在80起，建立联防队后，这

一数字下降到每年4起。

三、冯墙社区建设和治理经验分析

(一)以党建、工会为载体，搭建社企共建平台

企业来自于社区，也必将还原于社区，这是一种新形势下的社企关系。新形势下的企业与社区关系，一个重要表现就是企业要通过纳税和缴费的形式来履行应尽的社会保障的责任，增强社会的保障能力。冯墙社区辖区内有南京金飞成(集团)有限公司、南京东淼工贸实业有限公司、南京路通劳务有限公司等大中型企业，一直以来，冯墙社区积极与企业联系，利用党建、工会等载体，搭建社企共建平台。今年以来，冯墙社区工会积极发动企业参加浦口区第三届职工运动会，并获得了较好成绩。南京金飞成(集团)有限公司获篮球赛团体第二名、乒乓球赛团体第五名，南京东淼工贸实业有限公司获羽毛球赛团体第二名。通过社企共建活动，增强了社区党组织的吸引力和凝聚力，企业形象也得到了进一步的提升，从这个意义上来说，基层党建“社企共建法”使社区与企业实现了真正意义上的双赢，取得了经济效益和社会效益的“双丰收”。

(二)政府强力推动，促进镇村社区建设和治理

政府在镇村社区建设和治理中扮演着重要角色，政府作用发挥的大小，直接关系到镇村社区建设和治理的好坏。为推动冯墙社区的建设和治理，沿江街道政府积极发挥自己的主导作用。一方面在财政上加大对冯墙社区建设和治理的支持力度，为冯墙社区经济发展、基础设施建设、社区精神文明、先进文化建设以及养老、医疗卫生建设等镇村社区建设内容方面提供坚实的资金保障；另一方面坚持科学规划的原则，把镇村社区的建设和治理纳入经济社会发展的总体规划，引导镇村社区朝着科学、合理的方向发展。

(三)积极与高校合作，促进共建双赢

冯墙社区积极与周边高校合作，利用高校及大学生资源，开展各种社区建设活动。第一，冯墙社区是南京工业大学法学院行管专业的认知实习基地，每年行政管理专业都会派几名学生去冯墙社区进行认知实习；第二，冯墙社区开展志愿服务活动的时候，会邀请法学院的学生参与，例如植树节参与植树造林活动、小学生课业辅导活动等；第三，冯墙社区定期邀请行政管理专业的老师去给他们的干部进行行政管理论知识方面的教学或讲座。这样社区联系高校，不仅有利于冯墙社区自身的建设与发展，也有利于相关专业的大学生理论联系实际，提高认知和学术水平。

四、冯墙社区建设治理过程中的突出问题及策略选择

沿江街道的冯墙社区就在党和政府的领导下，积极开展新农村建设，将冯墙社区建设成基础设施基本完备，各项社区服务不断发展改进的新农村涉农社区。以新农村背景下农村社区建设全覆盖“五个标准”(即民政部提出的领导协调机制全覆盖、社区建设规划全覆盖、社区综合服务设施全覆盖、社区各项服务提供全覆盖、各项管理措施全覆盖)来看，虽然冯墙社区多年来作为老牌社区发展较好，但是在一些方面仍然与新农村社区的理想状态有一定差距。

(一)冯墙社区建设和治理中存在的突出问题

1.社区人口结构的复杂性

随着城镇化的发展进程加快，社区的人口结构愈加复杂，给社区治理提出了巨大的挑战。冯墙社区紧邻南京浦口高新技术产业技术开发区，是沿江街道政治、文化中心及服务业和商业集散地。随着市场经济不断完善，促进了国内人口迁移流动，冯墙社区地处经济发达的长三角腹地，以不大的面积接纳着大量的外来流动人口，在调研中社区副主任李明提及目前在社区中有6000本地人，而外来流动人口有7000多将近8000，可以想象在外来流动人口数量超越本地常住人口的情况下，对本社区的社会治安、就业、稳定等方面带来的挑战。

在流动人口管理方面社区还未建立起完善的信息保障体系和居住保障体系，社区与流动人口管理相关的职能部门如：人口计生、房产物业、综治信访等职能部门中只有个别的社工或相关的项目工作涉及到流动人口的统计和管理，信息的采集和共享没有有力的结合起来，流动人口的安全、计生、劳动和社会保障诸多方面的信息没有形成一个共享的网络。在流动人口的居住保障方面出现租赁房屋管理和收税管理混乱的局面，使流动人口的合法权益得不到应有的保障，社区的相关工作也没有成效。

2.社区建设和治理发展的资金不足

目前，我国农村社区建设的资金来源以多元化投入为原则，即以各级财政、村集体积累资金投入为主体，以各级涉农资金、单位帮扶投入为辅助，以村(居)民自愿捐助、社会各界捐助为补充。冯墙社区原有的房屋、水库、池塘等集体资产用于出租可带来一部分的经济收益。但由于近几年的城市建设的需要以及去年南京青奥会的举办，居民房屋动迁，道路拓宽改造，导致辖区内土地征用量急剧上升。许多集体资产名下的仓库，山塘水库被征用，这直接导致来年可用的集体资产减少。例如：宁天城际轨道交通一期工程(即原来轨道11号线)南起大桥北路，北至金牛湖，全长约44.5km，是确保青奥会顺利举行的市重点工程，是一项民生工程。该工程途径沿江街道冯墙社区宁六公路沿线，需进行征地拆迁。由此，居民搬迁，土地被征用，失去了由原来农村集体土地所带来的收益。

3.社区的第三部门组织发展情况滞后

在农村社区建设和治理中，第三部门组织承担着承上启下、纽带的作用，一方面第三部门组织可以弥补社区建设中市场失灵和政府失灵的空白地带；另一方面，第三部门组织还是居民参与社区事务的重要渠道。在调研中得知，冯墙社区没有规范定期的志愿者服务组织和项目，主要是依靠周边大学生的社区自愿服务，都是一些临时性且不专业的社工服务。社区要实现从经济发展到服务居民的转变，提升第三部门的质量和服务水平是必要的过程。

(二)冯墙社区建设和治理的对策和建议

1.加强对流动人口管理的力度，改进管理手段，提升管理水平

根据服务型政府流动人口管理的先进经验，可以设立社区流动人口注册中心，引进先进的信息化管理手段，统一管理非本地沿江街道户籍人口的“身份”信息。要求非本地户籍人口每年注册一次，对注册流动人员予发相应证件，持证者在注册有效期内享有与本地户籍人口同等的权利与义务，同时政府还应制定地方法规对此予以保障。

首先，要建成社区信息管理体系。将冯墙社区流动人口信息化管理纳入街道的实有人口信息工作，整合现有公安、计生、劳动和社会保障等部门的信息资源，建立社区流动人口数据库，建立采集、统计、分析、查询、交换等多种功能为一体的综合性信息网，完善信息采集系统。

其次，要建成社区信息共享平台。依托公安部门现有实际人口信息系统，整合劳动、计生、民政等部门信息资源，实行流动人口信息的社会化采集，采集的所有信息，分别通过公安专网、政务网和互联网及时上传，统一由浦口区的社区流动人口管理服务中心或管理服务站进行录入系统。

最后，要建成社会协作平台。按照“谁用人谁采集谁输入”原则，明确公安、劳动、计生、民政等部门信息采集工作职责，打破原来各搞一套、各自为战的状况，实现真正意义上的互联互通。

2.加大资金筹集力度，拓宽资金筹集渠道，增加发展资金存量

首先，完善财政转移支付制度，提高冯墙社区的财政利用效率。社区应当根据本辖区内的居民的实际需要选择公共产品的采购，把钱用在对的地方，并且在对购买过程加强监管力度的同时，对各项支出做详尽的记录，确保公正合法。

其次，加强非农经济的发展，在新农村建设的背景下，社区原来集体资产的收益大量减少，发展非农经济显得尤为重要。社区应以制造业和服务业为重点扶植项目，利用江北新区的政策优势加速产业优化升级，改变社区居民的收入结构模式，由不可持续的方式变为可持续发展的方式。

再次，加强与辖区内知名企业的联系与合作。通过将社区公共服务项目外包给辖区企业的方式，促进企业的快速发展；同时，辖区企业要承担社会责任，加大回馈社区的力度。

最后，提高社区的综合能力，提升农村基层社区的公信力和权威性。提高社区公信力和权威性的前提是增强社区的服务意识，将工作重心从经济建设转到服务居民，创造和谐有序的社区生活，落实依法治国的理念，为社区创造良好的经融环境，使企业进驻后能够长远的发展，从而得到双赢的目的。

3.优化发展环境，加大培育力度，支持社区内第三部门的发展

社区通过顶层的制度设计，优化辖区的环境，积极吸引第三部门在辖区落户。社区要加大对第三部门的培育力度。明确自己的职责范围，建立相应利益导向制度、机制，引导更广泛的社会主体参与社区公益事业，积极培育、推动各类志愿服务组织、协会、基金会的在社区的生长发育并加强与他们的合作，与他们签署合作协议书等方式为它们的发展减少制度性障碍，积极引进社工类的专业人才，让他们在社区中有全面的空间和上升的通道，为这些社工类人才提供合理优渥的待遇，把人才留在第一线的基层。

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王大庆(1993-)，男，江苏徐州人，南京工业大学法学院，硕士研究生。

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