袁 华

甘肃政法学院，甘肃 兰州 730070

公安机关职责行使中存在的问题及解决途径

袁 华

甘肃政法学院，甘肃 兰州 730070

当前，我国正处于社会经济飞速发展与改革的攻坚阶段，社会转型引发的各种矛盾突出，违法犯罪活动猖獗，各级公安机关维护社会稳定，打击违法犯罪活动的任务空前加重。然而，公安机关在履行职责过程中出现的职责泛化、“越位”、“缺位”、非警务活动普遍等诸多问题已经严重影响了公安机关的执法和服务质量，分析这些问题的本质，找出问题的原因，从法律层面、社会层面、公安机关自身方面入手探索解决问题的途径，确保公安机关更好的履行职责，为社会主义现代化建设提供一个良好的社会环境。

公安机关；行使职责；问题；解决办法

职责，是指职务上应尽的责任，即职业责任。公安机关的职责是公安机关人民警察依法在管辖范围内应承担的责任和义务，它规定了公安机关管理什么，在什么范围内行使职责，是公安机关的性质和任务所决定的，是公安机关职能和任务的具体化。我国现行《人民警察法》第六条明确规定了公安机关人民警察依法需要履行的职责。然而，在实际的执法过程中，因任意扩大人民警察职责、片面夸大人民警察能力而推出的服务举措，严重脱离了警务繁重、警力不足、物质保障不力的现实，人为地加重了基层人民警察的职责，使安机关人民警察的执法和服务范围已经远远超过了法律的界限，继而引发了多重问题，严重的影响了公安机关的执法和服务质量。

一、公安机关职责行使中存在的问题

(一)职责泛化现象突出

随着我国政府职能从“全能型”向“服务型”的转变，作为重要的政府职能部门之一的公安机关，其身份也从高高在上的“管理者”、“执法者”，向人民群众利益的“服务者”转变。随之而来的是公安机关不断地增加110服务功能，大力倡导和宣传“四有四必”(有警必接，有难必帮，有险必救，有求必应)、“有困难找警察”等这些包揽承诺的口号。确实，这在践行公安机关全心全意为人民服务的宗旨、树立良好的人民警察形象、构建和谐警民关系等方面起到了一定的作用，但是随着时间的推移，新来的问题出现了。公安机关接处警的频率越来越高，邻里纠纷、夫妻矛盾、家中被盗、停水停电甚至生病求医、忘带钥匙、下水堵漏，还有更离奇的上厕所忘带手纸、叫外卖都会拨打110报警服务平台，让民警应接不暇，大大超出了民警的日常工作负荷。据一项数据统计，110报警服务平台每天接到的报警电话中只有20%左右是与公安业务相关的警务类报警，其余则是与公安业务工作间接发生联系甚至是毫无联系的求助类报警电话。显而易见，求助类报警占据了公安机关绝大部分的人力和物力，民警为此付出的精力大大的超出了警务类报警。这些都使得人民警察的职责范围模糊不清。

(二)行政不作为现象时有发生

在服务型行政大背景下，公安机关在履职过程中的行政不作为，却一直是公安行政执法为人诟病的一个突出问题，这已经严重危害了公安机关的公信力。一方面，这种不作为是公安机关自身肆意扩大职责范围与警力资源有限之间矛盾的外化表现，没有兑现承诺的不作为现象大量存在，严重的损害了公安机关的形象；另一方面，警用装备落后、传统治安思想的掣肘，法定职责与现实条件形成矛盾，使各地基层公安机关在执法中不同程度地存在各种行政不作为现象。如有警不接、有警不出、有案不查等拒绝履行职责的行为。此类行政不作为违法现象出现，侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益，减低了人民警察在人民群众心目中的威信，破坏了公安机关在人民群众心目中的形象。

(三)非警务活动大量存在

非警务活动，是指警察机关及其人民警察实施或参与的警察机关法定职责外的社会活动，其本质是警察力量的非警务运用。[1]根据非警务活动实施的社会效果，可以把非警务活动分为积极非警务活动和消极非警务活动。积极的非警务活动，是指与警察的性质和职能的实现相吻合，对于正常警务活动的开展有帮助和促进作用的非警务活动；消极的非警务活动，是指影响正常警务活动的开展或者会给公安机关及其人民警察的形象和声誉产生负面影响的非警务活动。如公安机关人民警察出于不正当的目的或不良动机，插手经济纠纷、民间纠纷，或者在执法时考虑了非直接的相关因素，违反了平等对待原则，导致处理结果显示公正，还有在执法时背离执法目的，出现滥用职权、徇私舞弊、贪污受贿等违法犯罪现象。对于积极的非警务活动，只要不影响到正常警务活动的开展，在公安机关能力范围内应当鼓励其实施。对于消极非警务活动应当予以严厉禁止。

二、公安机关职责行使中问题产生的原因

(一)法律规定不明确

公安机关的职责是由《人民警察法》、《治安管理处罚法》等有关的法律、法规明文规定的，具有严格的法定性。其中《人民警察法》第六条、第十九条、第二十一条分别规定了人民警察应当履行的十四条职责，人民警察非工作时间的特殊职责以及公安机关在救护、扶助、调解等公益方面的责任义务。职责十四条对于具体管理的事物做了较为明确的规定，但是对于管辖范围没有详细的界定。第十九条规定“人民警察在非工作时间，遇有其职责范围内的紧急情形，应当履行职责。”其中的“职责范围”要不要区分具体的警种或各自的分工，界定不明。第二十一条，规定的“救护”、“扶助”、“调解”用词模糊，导致过度解读的情况时有发生。因为，现实中几乎所有的社会问题都与社会秩序、社会稳定息息相关，换句话说都与公安机关的职责产生直接或间接的关联，法律规定不清是公安机关职责泛化的根本原因。

(二)其他职能部门的“缺位”

其他职能部门的“缺位”也是导致问题出现的另一原因。实践中其他行政机构或社会部门不履行职责的现象时有发生，群众求助无门或问题得不到及时解决，便转而向公安机关求救。比如，表现比较突出的是公安机关由于其他职能部门的“缺位”而被动的参与到对上访人员的劝访、截访，对上访闹访人员的处理等非警务活动中来。再如，在打击传销组织的过程中，由于工商、房管等其他职能部门的“缺位”，使得这项工作全部的落到了公安机关肩上，从传销窝点的发现、传销人员的遣返与解救、传销窝点的捣毁、传销头目的处理统统由公安机关一家负责。此外，“警察是唯一一个提供二十四小时服务，并能在需要时作出反应的行业”，在非工作时间，群众遇有需要其他部门处理解决的紧急问题时，也会拨打110求助，这些都是造成非警务活动普遍的原因。[2]

(三)公众对公安机关职责认识不清

社会公众对公安机关的职责认识不清，他们认为公安机关是“包打天下”、“包治百病”的万能机构，但凡是与社会治安有直接或间接关系的问题都寻求公安机关出面解决，遇到各种各样的麻烦首选的拨打110寻求帮助。此外，还有少数媒体的曲解报道也误导了群众对公安机关职责的认识。[3]例如：2015年10月4日发生的“青岛虾”事件本身是由一起民事纠纷引起的，但个别媒体的不实报道和有意歪曲，误导了舆论矛头。某网媒报道该事件时，在标题“青岛大排档宰客一只虾卖38元”后加上“派出所称管不了”，从而变成“青岛大排档宰客一只虾卖38元派出所称管不了”；之后又有观察者网援引某网媒的报道，以“青岛大排档宰客民警和物价局互踢皮球”为题，把网友的注意力引向公安机关。网友纷纷把矛头指向了公安机关，声称“公安机关不作为”、“公安机关不履职”等。

三、公安机关职责行使中问题的解决

(一)职责法定，明确公安机关的职责范围

采用列举式与概括式相结合的方式明确《人民警察法》中有关公安机关人民警察职责的相关规定，划定公安机关的职责范围，同时将保障人权的具体措施列入其中，把与警察职责无关的服务类活动排除在法律之外。[4]可按照公安机关的具体职能分工，将人民警察分为刑事警察与行政警察，使警察的具体职责更具有针对性和专业性，这样公安机关就不会因为处理大量的社会治安问题及求助类报警而影响到打击刑事违法犯罪活动。此外，还要加强人民警察的合法权益保护，克服当前法律对警察权益保护不力的弊端，在刑法中增设辱警罪、袭警罪，添补法律中追究侵犯人民警察职权的法律责任空白；在《人民警察法》中要分别明确规定人民警察违反法定职责与法定义务的法律责任；由公安部清理全国各地法律法规和地方性规定，命令禁止各地公安机关擅自扩大警察职权，取消已经形成的“意定职责”。对于因社会发展和新生事物的出现需要警察承担的新的职责，必须通过立法的途径予以确定，不得再由各地公安机关意定。

(二)正确认识公安机关的职能作用

公安机关人民警察是法定的维护社会治安秩序的重要力量，但是从社会控制的多元化和犯罪原因的复杂性来看，公安机关人民警察必须和其他各种社会力量的作用相结合，同时要运用各种行政手段，才能最大限度地实现警察的社会价值，才能更好更充分的发挥维护国家安全和社会治安秩序的作用。首先，公安机关在努力做好本职工作的同时，要克服“神秘主义”倾向，让做好引导和宣传，纠正公众所谓的维护社会治安由公安机关“包打天下”的模糊认识，让人民群众了解公安工作。其次，公安机关要克服“单打一”的思想，积极的发动和依靠各种社会力量，同他们密切协作，形成合力，共同的来维护社会治安，最有效的实现社会控制。最后，公安机关要不断分析社会形势，与时俱进，提高自身素质，丰富职能，在新的水平上提高自己的社会责任感。

(三)构建社会联动机制

维护国家安全，维护社会治安秩序，打击刑事违法犯罪活动是公安机关的主要任务，但是单凭公安机关一家是无法完成的，需要社会各界的广泛的参与，尤其是在当前警力资源紧缺、服务职能泛化的情形之下，应当将报警、出警和社会救助服务结合起来，重构110服务体系。通过110的桥梁作用，建立以公安机关为龙头，各职能部门为依托的社会服务工程，把社会各职能部门的力量联合起来，对于警方职能范围以外的群众求助，直接由110报警服务平台转交给其他专门的职能机构去处理，形成社会化的救助服务体系，使110报警服务平台社会化。这样既拓宽了110服务台的服务内容方便群众了，又能保质保量的及时解决群众的问题和困难，更好的践行公安机关全心全意为人民服务的宗旨。

(四)完善公安执法的物质保障

公安执法的物质保障即后勤保障，是保证公安机关和公安民警执法的基本物质条件。公安机关的物质保障包括经费和其他实物条件，经费保障是公安工作的基础。[5]经费保障不力，会导致基层公安机关出现捉襟见肘的情形，这对公安机关人民警察而言，意味着权力和形象的降低；对国家政府而言，则意味着权力的异化。经济相对落后地区的公安机关为了履行职责，为了办案经费不得比“抓创收”，因受经济利益驱动而执法，导致执法行为发生偏差。经费的紧张，导致警察还承担了大量的社会服务和救助工作。在工作量大增、工作难度加大而执法物质保障无法跟上的情况下，很难保证执法质量，也很难防止不作为与迟延作为的产生。因此，切实解决经费问题，加强执法的物质保障是解决行政不作为和非警务活动的关键。

[1]卢建军.非警务活动的界定与实施[J].河南警察学院学报，2014(3).

[2]刘佩锋.论警察执法中的角色冲突及危害[J].江苏警察学院学报，2015(6).

[3]赵文杰.媒体暴力中公安机关的危机公关[J].山西警官高等专科学校学报，2015(4).

[4]金浩波.论警察执法权益保障困境及解决对策[J].铁道警察学院学报，2017(2).

[5]贺电，蔡炎斌.公安学基础理论[M].北京：中国人民公安大学出版社，2014.

F299.2

A

2095-4379-(2017)32-0122-03

袁华(1986-)，女，甘肃兰州人，甘肃政法学院，主要研究方向：公安学基础理论、刑事侦查学。