李 鹏

（100032 北京市西城区综合行政服务中心 北京）

从“大气十条”中期评估看政府生态责任制度构建

李 鹏

（100032 北京市西城区综合行政服务中心 北京）

通过对“大气十条”中期评估报告解析，客观描述我国大气污染防治工作的现状及面临的挑战，引出政府生态责任概念，分析国外政府生态责任立法实践，结合实际提出我国政府生态责任制度构建建议。

大气十条；生态责任；构建

1 “大气十条”中期评估情况

1.1 概况

2013年国务院发布重拳治污的《大气污染防治行动计划》（又称“大气十条”），实施已经3年。近日，中国工程院发布“大气十条”实施情况中期评估报告。报告提出，全国74个重点城市中，67.4%的重度及以上污染发生在冬季，而京津冀及周边地区是全国重污染天气高发地区，占全国总天次的44.1%。而细颗粒物PM 2.5冬季污染问题突出，夏季臭氧污染问题显现。我国以PM 2.5和臭氧为代表的大气复合污染具有独特的复杂性，以PM 2.5和臭氧为代表的大气复合污染防控，标志着我国大气污染控制进入多污染物协同控制的新阶段。

1.2 主要问题

一是冬季采暖燃煤散烧仍是造成污染的主要问题之一。二是长三角、成渝和中西部地区夏季臭氧超标已经达到不容忽视程度。三是京津冀联防联控，是突破大气污染瓶颈问题的重要举措。

1.3 相关建议

“大气十条”中明确提出：到2017年，全国地级及以上城市可吸入颗粒物浓度比2012年下降10%以上，优良天数逐年提高；京津冀、长三角、珠三角等区域细颗粒物浓度分别下降25%、20%、15%左右，其中，北京市细颗粒物年均浓度控制在60微克每立方米左右。对于如何实现2017年的既定目标，评估组给出了针对性的建议：一是突出抓好战略重点，对北京、天津和河北唐山、保定、廊坊、沧州等城市多措并举、合力攻坚；二是大力加强散煤治理，在农村大力推行“以电代煤”“以气代煤”，全面完成10蒸吨以下燃煤小锅炉淘汰任务；三是抓好重点行业综合整治，实施工业污染源全面达标排放计划，强化“高架源”监管，限期完成“散乱污”企业的清退工作；四是注重机动车监管，将重型柴油车和高排放车辆作为治理重点，推动黄标车、老旧车淘汰；五是强化重污染天气应对，加快完成应急预案修订工作，统一预警分级响应标准。

2 政府生态责任的概念

环境问题属于公共物品，具有非排他性、非竞争性和非独占性的特点。环境资源的公共物品属性、环境污染的负外部性和环境保护的正外部性，使得完全依赖市场来解决环境问题是不现实的，因为无法进行明确的产权界定，无法实现各种权利的明确归属，客观存在市场失灵的情况，就需要政府公权力的介入。但是如果政府进行无效监督或者缺少竞争机制，亦会导致政府失灵。环境保护是本世纪政府的主要职能。政府生态责任承担是责任政府构建的重要内涵之一。责任政府的基本内涵包括使政府义务和政府权力相对应的制度安排，即人民赋予政府权力的同时，必然要求政府履行相应的社会责任和义务。政府的生态责任是责任政府应当恪守的基本原则。政府作为生态保护的主导力量以及社会公共利益的根本代表，必须对自己的生态行为承担责任，以确保政府生态行政权力始终处于责任状态。政府生态责任是指在生态文明时代，在责任政府的现代化背景中，政府在生态建设、环境保护及社会可持续发展方面应承担的义务和职责。具体包括政府在生态建设和环境保护方面负有的提供科学理念的责任、政府在生态建设和保护方面负有的组织实施的责任，以及政府应担负起的社会生态保护的示范者和引导者角色的责任。

3 国外政府生态责任立法实践

3.1 美国政府生态责任立法实践

美国是较早认识政府在环境保护中应发挥主要作用的发达国家之一，1970年美国设立了直接向总统负责的国家环境保护局，加强了环境管理部门的行政权限，同时将预防和减少环境损害的责任强加给政府。1970年生效并实施的《国家环境政策法》是世界上第一部关于环境影响评价的正式立法，其将环境保护的主要责任限定在联邦政府及其机构，并从国会的目的宣言及国会国家环境政策宣言、有关国家环境政策的法律责任与义务、环境影响报告、环境质量委员会四个方面对政府生态责任进行全面规制。在《国家环境政策法》的指导下，美国环境法分为污染控制法和资源保护法两个大的支系。

3.2 日本政府生态责任立法实践

日本的环境立法比较健全，尤其进入20世纪70年代以来，其立法重心开始注重强化政府在生态保护中的法律责任。1967年制定的《公害应对基本法》确立了政府公害对策的原则，是日本的第一个环境基本法。1972年的《自然环境保全法》明确了政府在自然保护领域的职责，即制定自然环境保全基本方针。影响最大的《环境基本法》中，将政府的生态责任归纳为三方面：政府承担生态责任的目标、政府在制定环境保护的基本计划和环境影响评价时的职责、政府在制定和实施环保政策时的职责。

3.3 德国政府生态责任立法实践

自20世纪60年代以来，德国通过对旧有规定重新修正、扩大其范围或增设相关新法，逐渐发展了环境立法，改变了过去均将相关环境问题交由各邦规定的做法，加强了联邦政府的生态责任，实现了从混沌无序到末端治理、从末端治理到全程管理、从物质闭路循环到资源再利用以及向再生能源方向发展阶段的政府生态责任转变。

4 我国政府生态责任制度构建的建议

4.1 政府生态责任问题

我国《宪法》和《环境保护法》在法律上确定了对环境质量负责的法律责任主体是政府。但长期以来，这一规定只停留在纸面上，很少有人去探究其实质含义，使这一条文缺乏运用和落实，使这一具有历史性意义的法律条文形同虚设。政府生态责任存在法律元素缺失、法律有效性不足、环境执行力不强、法律归责不全面以及政府间环境合作力度不够等问题。可见，向公众提供合格的环境质量是政府的长期承诺，也是一项艰巨的任务，必须以立法的形式建立起一套规范和约束政府行为的长效管理机制，使各种政策和措施法律化、制度化、规范化。

4.2 完善公民环境权立法

一是将公民环境权入宪，不仅是规定环境权为公民的基本权利，还必须明确规定履行环保义务和保障环境权的主体及其相关的职责，从而为其他基本法及各种单行法奠定相关环境权的宪法基础，使环境权得到更加明确、具体的法律保护。二是在《环境保护法》中合理定位公民环境权。包括确定公民参与环境管理的方式方法，对政府环境违法行为或环境保护中的不作为有权利提起行政诉讼；明确公民环境保护行为正当性的边界，建立约束机制，防止私权利面对利益时的不理智行为；明确当公民环境权受到侵害时，公众可以获得法律上的救济。三是在单行环境资源法中将公民环境权具体化。

4.3 完善政府生态决策责任立法

目前，政府生态决策责任存在范围偏窄、公众参与政府决策机制不健全、政府生态决策责任追究欠缺等问题。针对上述情况，要拓展政府生态决策责任的范围，健全公众参与政府生态决策机制，完善政府生态决策责任追究机制，推进政府环境决策的民主化、科学化和法治化。

4.4 完善政府的生态考核责任制度

一是转变考核理念，确立生态文明政绩观。要注重效率、效果、经济性和公平性评估，在注重提高服务质量的前提下，以最低的成本取得最大的产出或者提供最优质的服务，在抓经济发展的同时，也要注意保护生态环境、节约资源，并向低消耗、高利用、低排放的集约型模式前进，坚持发展的可持续性，并努力实现速度和结构、质量、效益相统一，经济发展和人口、资源、环境相协调，同时关注人民满意度和社会公平问题。二是构建多元化的考核评估主体。必须构建对地方政府发挥约束作用的由中央政府、公众、环保非政府组织多元主体参与的生态目标责任考核制度。三是在考核内容上，设计定性与定量相结合科学评估体系。

4.5 完善政府的生态监管责任制度

一是健全政府生态监管制度，包括建立科学的生态标准、健全环境许可证制度、完善环境影响评价制度、健全环境监测制度。二是理顺政府生态监管体制，重点解决国家环境保护部门生态监管职能加强、部门之间职能权限划分、部门与政府之间职权划分三大问题。

[1]高卫星.论构建和谐社会中的政府责任.河南师范大学学报，2006..

[2]杨朝飞.环境保护法修改思路.环境保护，2007.

[3]高小平.政府生态管理.北京：中国社会科学出版社，2007.

[4]陶伦康，鄢本凤.政府在节能减排中的生态责任研究.北京：科学出版社，2016.

[5]张雷.政府环境责任问题研究.北京：知识产权出版社，2012.

[6]高桂林，于钧泓，罗晨煜.大气污染防治法理论与实务.北京：中国政法大学出版社，2014.

[7]荣启涵.“蓝天白云夜有繁星”的日子何时能归.《新华每日电讯》第二版（2016年7月6日）,2016.