欧阳庆芳 胡小宇

三峡大学法学与公共管理学院，湖北 宜昌 443002

浅谈唐代御史监察制度对当今纪检监察工作的启示*

欧阳庆芳 胡小宇

三峡大学法学与公共管理学院，湖北 宜昌 443002

唐代是我国封建历史的鼎盛时期，唐代的御史监察制度在我国封建时代政治制度中极具代表性，是我国古代政治制度的精华。唐代的御史监察制度不仅为唐王朝成为世界范围内社会安定与政治清明的典范发挥了不可磨灭的作用，同时对后世也有着珍贵的借鉴价值，尤其对我国当代纪检监察工作有着诸多可借鉴之处。在当今我国全面深化改革，全面推进依法治国的环境下，是否能够做到保障制度独立，维护监察职权；巩固群众基础，提升监察效率；科学管理框架，减少行政干预；重视人才培养，完善队伍考核，成为我国纪检监察制度构建的重点，同时也是我国依法治国体系完备的关键。

唐代；御史监察制度；纪检监察

我国古代的监察制度主要分为两部分，其一为谏官制度，主要用于谏言帝王的政令及行为的失察或不合理，其二为御史制度，主要用于弹劾各级官员的违法或不良行为。唐代的监察制度与历代相比而言显得更加全面与严密，体现出的作用也较为广泛，并基本形成了多元化的监察体系。唐王朝虽仍作为一个封建专制王朝，但政治上较前朝却呈现出空前的民主与开放，法制具备较大的发展空间，御史监察制度在此间发挥着极其重要的作用，这对于唐王朝创造出政治清明，经济繁荣的盛世有着不可磨灭的深远影响，同时也使其国家模式及政治制度成为当时世界文明范围内的学习典范。

一、保障制度独立，维护监察职权

监察御史一职于隋代开皇二年(公元582年)由检校御史更改而成。发展至唐时，将御史台分为三院，监察御史属察院，掌“分察百僚，巡按郡县，纠视刑狱，肃整朝仪”，也即是负责监察百官、巡视郡县、纠正刑狱、肃整朝仪等事务的专项官职，可以直接向皇帝弹劾违法乱纪和不称职的官员。《新唐书》卷四十八〈百官志三·御史台〉言：“监察御史十五人，正八品下。掌分察百寮，巡按州县，狱讼、军戎、祭祀、营作、太府出纳皆莅焉；知朝堂左右厢及百司纲目。凡十道巡按，以判官二人为佐，务繁则有支使。其一，察官人善恶；其二，察户口流散，籍帐隐没，赋役不均；其三，察农桑不勤，仓库减耗；其四，察妖猾盗贼，不事生业，为私蠹害；其五，察德行孝悌，茂才异等，藏器晦迹，应时用者；其六，察黠吏豪宗兼并纵暴，贫弱冤苦不能自申者。[1]”监察御史是全国地方监察的最高长官，这一职务的主要工作方式是通过其对各地的巡查并结合地方官员的工作汇报，由监察御史直接向皇帝进行述职。皇帝通过监察御史对全国巡查的报告情况来实现对地方官员的直接管理与监督。

在唐代之前，监察职权一般隶属于行政职权，这种结构使得监察行为受到影响甚至干涉，唐代监察制度的一大特点在于其具备较强的独立性，监察机构独立于行政机构，御史监察制度得到相对的权力稳固。《唐会要》卷六十一所言“所欲弹事，不须先进状[2]”，唐代制度的发展与调整降低了中书省及门下省对监察机构行使职权的影响力和约束力，从而使唐代御史监察制度在实际运行上具备了独立性和权力保障，进而较为高效地行使监察职权。

二、巩固群众基础，提升监察效率

唐朝廷强调百官理政依律，御史察吏依律[3]。唐代初期，为了鼓励对官员违法行为进行监督和检举，朝廷实行了“风闻言事”的制度，也即在弹劾过程中，无需明确举报者的姓名身份。虽然风闻言事一定程度上加大了监察机构调查取证的工作量与难度，但使得许多位高权重的官员也因此失去了其打击报复的目标，群众监督的积极性提高，法律约束力在一定范围内获得了平等。同时，为了防止排斥异己与不当检举，朝廷实行“三司推事”，对于案件严重，涉及广泛的案件，由尚书刑部、大理寺及御史台组成调查组，共同审理。刑部为唐时期中央司法行政机关，主要是审核大理寺及州县审判的案件，发现可疑案件则驳回原机关重审或负责复审，死刑案件移交大理寺重审。大理寺为唐时期中央最高审判机关，主要负责审理中央百官犯罪与京师徒刑以上案件及地方移送的死刑疑案。御史台为

唐时期中央最高监察机关，主要职责是监督大理寺和刑部的司法活动，也参与一些特殊案件的审判。“三司推事”令三个相对独立的机构进行联合调查，避免了同谋串供，同时，对于在联合调查中被确定为诬告的案件，举报人就存在遭到“反坐”的风险，这样也降低了风闻言事制度下，随意诬告的频率。再者，在此类出现诬告的案件中，诬告者被责令受到“反坐”的惩罚，但提出弹劾的御史则没有任何罪责，监察机构应尽可能将官员可能的违法事实展现，而后以“三司推事”来进行对应罪责的认定与验证，在此种规则之下，官员受到调查形成一种常态，被认定违法或追责则需进行证据的具体落实，这有利于官员乃至整个社会时刻受到法律无形力量的警示，同时使官员由于权力在握而蔑视法律的气焰得到了有效的遏制。

现今，人民检察院作为我国司法监督机关，依法履行法律监督职责，惩治贪污腐败及查处职务犯罪是我国人民检察院的主要工作。随着我国反腐呈现压倒性态势，检察院加大了查处贪污腐败及职务犯罪的力度，依法惩处了一批危害我国政治经济等各领域的大小“蛀虫”，这种“老虎苍蝇一起打”的反腐实践不仅净化了我国的政治环境，维护了我国的经济健康，更重要的是受到了广大人民群众的拥护。反腐过程中群众对检察院工作提供了大力的支持，诸多大案要案都是依靠群众的监督与举报才得以取证查处，由此可见人民群众的力量才是我国检察院乃至所有国家机关工作的力量之源。国家政权建设和反腐倡廉建设不仅需要加强监察机关的权威，更需要切实保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权，制度设计要严密科学，尊重人民主体地位，以充分发挥人民群众监督在国家监督体系中的重要作用[4]。让群众广泛的参与到我国司法监督之中，不仅有利于我国纪检监察系统的高效运作，而且能有效避免群众对政府与政策的信任缺失。

三、科学管理框架，减少行政干预

在唐代的监察御史制度中，监察御史作为低品级官员行使职权，但正是低品级的监察御史，却掌握着令朝廷高品官员所忌惮的直接弹劾权，从朝廷当中的尚书省到各地方州县，体现出监察御史职权范围广且力度大的特征。同时，为了保证监察御史的监察权力可以免受其他部门的干扰而正常的行使，朝廷政令尚书省左右丞相负责在监察御史的弹劾行为存在较大问题时可对监察御史表示异议或弹劾，这样监察御史的监察弹劾行为也受到相应的监督与制约，这些举措对规范监察御史的职权行使起到了很重要的作用。

前文中谈到，唐代监察制度的特点在于其具备较强的独立性，制度的发展与调整降低了中书省及门下省对监察机构行使职权的影响力和约束力，监察机构独立于行政机构，御史监察制度在实际运行上具备了独立性和强效性，御史监察制度得到相对的权力稳固。保证监察机构在组织上与实际运行上的相对独立，在独立的体系内构建更为合理的上下级领导关系才利于保障监察体系的稳定性与公正性。当前我国的司法工作与司法监察工作受到行政权力的影响与约束过大，在这种环境下很容易导致国家司法机关与司法监察机关的工作效率低下，尤其是监察机关的效能缺失，从而滋生腐败环境，导致恶性循环。所谓“把权力关在笼子里”就是要改变我国监察制度中的双重领导机制，监察权力不能在任何情形下低于行政权力，如此实现国家监察机构的高效运作才会成为可能。

四、重视人才培养，完善队伍考核

“御史府居朝廷之中，杰出他署，盖以圭表百吏，纠绳四方，故选其属者必在坚明劲削，临事而不挠，不独取谨厚温文修整之度而已”。皇帝亲擢的选任方式，体现出唐代选任御史的严格程度。唐代朝廷不仅在对监察御史的选拔上有着严苛的要求。而且对于监察御史职务的升迁变动也有严格的规定，必须经过最基础的职务经历后，经过周期考核逐步提升职务。在具体选用标准上，“清则无私，谨则无忽，介直则敢言，清廉耿直，刚正不阿，尽忠职守，不畏权势”等是监察御史所要求的必须品质，且监察御史的选拔须经过严格的文化考核，不仅要有足够的知识储备，还要有较为丰富的从政经验，这包括真切体察民情，了解为政之要和官场运作的规律等。对监察御史的选任要求有基层任职经历，也即有基层任职经历且声望较好的官员，往往是监察御史的热门人选。

与此同时，唐代建立了较为完善的官员考核制度，即考课制度。朝廷每年由吏部对各级官员进行考核，考核标准为“四善二十七最”，“四善”即“德义有闻”、“清慎明著”、“公平可称”、“恪勤匪懈”，“二十七最”即是针对二十七种具体职责的评价，其中针对司法领域较为典型的是“推鞫得情，处断平允，为法官之最”。并且，唐代将监察机关对官吏的监察情况与政绩的考核及奖惩结合起来，监察官员不仅拥有考核地方官员的权力，而且直接管理地方政务[5]。

与综上相比，我国当今监察力量的主要来源是国家公务员考试，然而我国的公务员考试这一制度明显存在重视应试理论，轻视应用实际的弊端，在考试过程中最能检验应用能力的面试环节，在检验标准上也没有统一的高低标准，其成绩的优劣绝大部分由面试官评价而决定，这不仅使监察人才的选拔存在较多不公平性与随机性，甚至直接令选拔的过程成为腐败滋生的温床，选拔面试并没有充分公开透明，这导致在公众心目中，公务员考试的面试环节就是充斥暗箱操作的环节。缺乏公信力的监察力量不仅其人员素质引发怀疑，公众信赖度的不足更加严重破坏了我国监察力量的效率与支持度，这对于监察机关的权力效能都是根本性的打击。另外，我国公务员的考核制度在程序，标准以及奖惩制度上都存在不足。首先，上级意见权重过大，其他方面意见的权重不足，这使得“对上卑躬屈膝，对下趾高气昂”不良现象的滋生，同时也使得我国公务员考核失去了部分本来意义。其次，我国《国家公务员法》规定，我国公务员的考核内容主要在德、能、勤、绩、廉等五个方面[6]，这个标准是非常笼统的，导致我国监察机关在实际工作中的评价环节容易发生“走过场”，不能真正起到激励工作，警示怠工的作用。另外，公务员的考核更类似于对上一阶段工作的总结，对而后工作的指导性意见缺失，这既不利于对监察人员工作质量的切实改善，也不利于真正令检察人员自察自省，寻求自身各方面的不足。公务员集体在普通民众心中仅仅是“铁饭碗”，人民公仆的作用与形象逐步缺失，我国公务员应放下“铁饭碗”的形象，切实抓紧考核制度的建设与改善，不仅在工作过失方面进行管制，不作为对公务员集体在群众心中的形象伤害更为严重，对于不合格的公务员，应及时公开进行处理。我国监察人员的素质，不仅与我国监察系统的运作成效直接相关，更直接关系到我国的经济健康甚至政治健康。

疆域辽阔，文化开放，政治清明，经济繁荣，是唐王朝在全世界人民心中共同的标签，这是每个中华儿女心中永远的骄傲。良好的制度是盛世的奠基，尽管御史监察制度有一定的历史局限性，但它在皇权专制的年代，是一种平衡了皇权与相权、中央与地方、行政与监察之间关系的成功典范，是中国古代政治制度中不可缺失的重要环节，不仅保障了权力在朝廷纲纪和律令法典范围内正常的运行，更是为国家的统一，社会风气健康的维护甚至整个时代经济繁荣昌盛的实现起到了重要作用，也产生了不可磨灭的深远影响，是中国古代政治制度中的精华，对后世有着珍贵的借鉴价值。

[1]李成甲.新唐书选译[M].苏州：凤凰出版社，2011.05.

[2][北宋]王溥.唐会要[M].上海：上海古籍出版社，2006：12.

[3]李青.唐宋监察制度初探[J].现代法学，2004.06.

[4]邬思源.20世纪50年代杭州市人民监察通讯员实践及其历史经验[J].中共宁波市委党校学报，2015.01.

[5]孙立忠.唐代监察制度探析[J].河南社会科学，2003.01.

[6]叶勇.刍议我国公务员考核制度的缺陷及其对策[J].理论观察，2009.06.

*2014年度教育部人文社会科学研究项目“完善国家治理体系对纪检监察的现实要求与路径研究”(项目批准号14JDJYLZ03)。

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：2095-4379-(2017)26-0037-03

欧阳庆芳，女，湖北黄冈人，三峡大学法学与公共管理学院，教授，主要研究方向：纪检监察及法制教育；胡小宇，男，湖北宜昌人，三峡大学法学与公共管理学院，硕士研究生。