刘军华

山东万航律师事务所，山东 聊城 252000

浅论小产权房合法化问题的认识及构想

刘军华

山东万航律师事务所，山东 聊城 252000

由于现有城乡二元制促使政府垄断土地市场，而政府保障体系不完善，我国的小产权房现象成为目前急需解决的问题。本文从小产权房的成因及合法性、必要性等方面展开论述，以探析小产权房合法化的趋势。并通过提出承认部分小产权合法性的建议，以求解决小产权房问题。

城乡二元制；集体经营性土地；合法性

一、小产权房的概述

(一)小产权房的概念

小产权房是指建造在集体土地上的房屋，该房屋主要被出售给本集体经济组织内部成员，因其未经过合法的征地和审批程序，故房屋价格要比市场上的商品房低百分之二十以上。

(二)小产权房的特点

小产权房在国务院的高压态势下依旧能够保存其生存的土壤，并迸发出蓬勃的生机，且大有成为商品房、积极适用房、廉租房等外的一种重要的城市住房形态的趋势。①可以说，这与其自身的特点有着密不可分的联系。综合考虑小产权房的发展过程，笔者总结出小产权房的以下几个特点：

1.没有完整的产权结构。小产权房没有通常意义上的房产证，只有乡镇政府或者村组织颁发的房屋证明。其买卖存在很大的风险，其产权交易很难受到法律的有效保护。

2.价格低廉。小产权房与一般的房地产开发不同，未经历土地出让、报建、开工等过程，省掉大量的税费。如此便更加确定了其价格低的地位。

3.所处的地理位置特殊。小产权房多处于城乡结合处，也有部分因城中村改造等而处于城市内部。

(三)小产权房形成的原因

笔者通过综合各个原因，将其归纳为以下几个方面：

1.小产权房形成的经济原因。房价过高，是小产权房形成的重要因素。政府保障性住房供应量偏少，存在巨大的缺口，且对申请人设置了严格限制条件，进一步导致人们冒着交易风险选择小产权房。

2.小产权房形成的社会原因。郊区收入水平无法适应当前城镇化进程。而农民只有土地这一生产要素，只能通过土地获取利益。因而，在农民与开发商之间便形成了小产权房的土地供应链条。此外，广泛存在的法不责众的社会心理以及法律价值取向使得国民一直抱有侥幸的心理而选择小产权房。②

3.小产权房形成的制度原因。小产权房的形成在制度方面归根到底在于我国现行的城乡二元化的土地管理体制。

二、小产权房合法性的分析

基于我国的房地一体主义，在探析小产权房的合法性时，不可避免的要谈到我国现行的城乡二元制的土地制度。③国家早在2007年即在成都和重庆等地开展土地改革试点，但要真正改变该制度是不现实的。土地管理法将土地分为三种形式。故为理清小产权房合法性问题，笔者从农用地、集体建设用地和未利用地三种土地形式进行分别探讨，着重分析其上小产权房的合法性。

(一)农用地上的小产权房的合法性

为了更好的保护耕地面积，我国制定了“十八亿亩耕地的红线”政策。对建设在农用地上的小产权房，既是不合法也是不符合相关政策的。首先，我国宪法对合理利用土地加以明文规定。再者，其违反“十八亿亩耕地红线”的政策。

(二)农村集体建设用地上的小产权房的合法性

根据相关法律规定，宅基地上建造的小产权房只能在本集体经济组织成员内部流通，无法向城镇居民出售。其深层次的原因，还是我国的房地一体原则。当交易对象为城镇居民时，房屋归买受人所有，而其下的土地由于为农村宅基地，收到法律的强制性规定，买受人无法获得土地使用权。故国家对此类小产权房进行限制交易对象，即是维护房地一体、权利统一。

(三)未利用地上的小产权房的合法性

针对未利用地上开发建设小产权房，法律法规并未明确规定。因其土地用途及土地形式暂未确定，故其上的小产权房不宜直接定性为违法建筑，应从物尽其用、合理利用社会资源的角度出发，根据其能否补办规划等相关手续进行区分对待。

三、关于我国现阶段小产权房问题的构想

针对宅基地及符合规划的未利用地上建设的小产权房，应承认其合法性。这个合法性，应包括其建造行为及交易行为。对于交易主体，不应再加以限制。

小产权房是基于当下社会保障性住房的缺少所产生的畸形产物，有其存在的合理性。小产权房无法进入房地产交易市场，主要原因是我国的城镇二元制土地管理模式。故改革土地模式是解决小产权房问题的关键。若允许“集体经营性建设用地入市”，小产权房的交易困难即不复存在。早在2015年，我国在全国开展33个试点，通过改革土地制度，允许“集体经营性建设用地入市”，来探索解决小产权房的新思路。“集体经营性建设用地入市”，是指在符合规划和用途管制的前提下，农村集体经营性建设用地可以以出让、租赁、入股等模式参与市场交易，享受和国有土地同等权利。集体经营性建设用地入市盘活了资源，已初步体现了其可行性。此外，日前国土部及住建部印发的《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》的通知，也释放出小产权房“转正”的讯号。故笔者认为承认部分小产权房的合法性已是大势所趋。

合理改革土地管理模式，切实维护农民及小产权房交易安全，是解决小产权房合法化过程中，不得不考虑的问题。总之，根据国家现行政策释放的信号，部分小产权房合法化已是大势所趋。

[注释]

①陈国强.小产权房背后的大问题[N].南方周末，2014-3-14.

②时寒冰.以民生为重，应给小产权房一条出路[N].上海证券报，2007-7-16.

③张敏.北京市购买小产权房群体现状调查[N].工人日报，2007-7-13.

D922.181；D923.2

A

2095-4379-(2017)33-0224-01

刘军华(1975-)，女，汉族，山东聊城人，法学学士，山东万航律师事务所，合伙人。