巫春燕

广西武宣县人民检察院，广西 武宣 545900

农村基层组织人员职务犯罪问题调查分析
——以W县农村基层组织人员职务犯罪情况调查为样本

巫春燕

广西武宣县人民检察院，广西 武宣 545900

三农问题是关系党和国家事业长治久安的根本性问题。随着新农村建设的不断深入，国家加大了支农惠农资金的投入力度，数以亿计的农民群众享受到了更多的改革开放成果。农村基层组织工作人员是贯彻党在农村的各项路线、方针、政策，落实各项任务，带领广大农民脱贫致富的重要力量。与此同时，农村基层组织人员职务犯罪也呈现出高发势头，成为阻碍农村经济发展和社会稳定的重要因素。笔者针对W县检察院2008年以来办理的农村基层组织人员职务犯罪案件进行专题调研，对存在的问题进行梳理并提出对策，以期为遏制此类人员犯罪提供现实可行的路径。

职务犯罪；调查分析

一、调研对象与研究方法

(一)调研对象的选择

2000年4月全国人大常委会颁布的《关于<中华人民共和国刑法>第九十三条第二款的解释》，明确规定村民委员会等基层组织人员协助人民政府从事行政管理工作属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依法从事公务的人员”。同时规定村民委员会等基层组织人员在协助人民政府从事公务时利用职务上的便利，有非法占有公共财物、挪用公款、非法索取或收受财物行为构成犯罪的，适用刑法关于贪污罪、挪用公款罪和受贿罪的规定处罚。选择农村基层组织人员职务犯罪案件为调研对象，不仅能考察此类人员犯罪的基本情况，还可透过职务犯罪的状况，分析犯罪的深层原因，发现检察机关办理此类案件存在的难点和问题，进而提出预防此类人员犯罪和解决办案中的难点问题的对策。

(二)研究方法

笔者选择W县检察院自2008年1月1日至2017年6月30日办理的村民委干部、村委委员及村民小组长等基层组织人员职务犯罪案件，以公诉部门受案登记统计的数据作为定量分析，以公诉内卷装订材料及数字档案中相关的法律文书及笔者正在办理尚未结案的此类人员犯罪侦查案卷作为定性分析的参照。

二、案件特点分析

(一)案件数量及处理情况分析

为了掌握农村基层组织人员职务犯罪的具体情况，笔者W县检察院自2008年至2017年6月30日公诉部门受理的农村基层组织人员涉嫌职务犯罪分析情况如下：

一是农村基层组织人员职务犯罪案件屡查不绝。从2008年至2017年6月30日共受理审查起诉农村职务犯罪39人，每年都有一定的数量，尽管2012年查处了大批犯罪，但仍未能杜绝此类犯罪。

二是社会危害性大。受理后提起公诉35人，起诉率达到89.74%，起诉后法院均作了有罪判决，不起诉3人，占7.69%，未办结1人。经过查阅公诉内卷档案材料显示，作不起诉处理的3人中，有1人因证据不足不起诉，2人情节轻微不起诉。从上述数据看，农村基层组织人员虽然“官”位小，但其犯罪的社会危害性普遍较大。

三是涉案金额较大。从统计的数据看，涉案金额在10万元以上的将近半数。查阅档案后发现，所查办的案件中多为窝案串案，涉案金额也普遍较大，如村民小组长李某逆、黄某肖、黄某某与乡镇林站站长共同贪污国家生态公益林补助款97万余元，村民委支书廖某金和多名村民小组组长与乡镇土地管理所管长共同贪污征地补偿款66万余元，村民委主任苏某苦与村民代表苏某福共同侵占村集体征地补偿款369万余元，涉案金额令人瞠目。

(二)涉案领域分析

犯罪领域相对集中在支农惠农政策性补贴、征地拆迁等方面。农村基层组织工作人员主要是贯彻党在农村的各项路线、方针、政策，大多数情况下是协助乡镇政府落实各项任务，带领广大农民脱贫致富，也因此接触大量的支农惠农等工作，经手或管理一定的涉农资金或项目，一旦起了贪念，守不住底线，便很容易走向犯罪。从W县检察院近十年来查办的农村基层组织工作人员涉嫌职务犯罪的情况看，犯罪领域相对集中在支农惠农政策性补贴、征地拆迁等方面。

(三)案件性质分析

农村基层组织人员职务犯罪多以侵财为主，侵财与渎职行为交织。农村基层组织人员在协助乡镇政府或管理村集体财产过程中，手中掌握着一定的权力，往往容易滥用职权或利用职务便利，在退耕还林、危房改造、畜牧养殖等涉农惠民资金的申请、发放以及征地拆迁补偿等过程中，虚报冒领、套取并侵吞国家资金或集体经济组织资金。同时，一些农村基层组织工作人员还利用工作中得知的优势信息，通过向国家工作人员行贿的方式获取不正当利益。

(四)犯罪形式分析

犯罪形式以共同犯罪为主。在农村无论是支农惠农政策性补贴资金还是征地拆迁补偿款，资金管理上涉及到上报、审核、管理、发放等环节，为规避风险，部分农村基层组织人员往往与政府工作人员相互勾结或是村委内部勾结或是村干部与村民内外勾结等多种方式，共同侵占补贴、补偿资金，获得非法利益。在查办的39人的农村基层组织人员职务犯罪案件中共同犯罪31为共同犯罪，其中有6人是村民委干部相互勾结，4人为村民委干部与村民内外勾结，21人为村委干部与乡镇政府相互勾结。

三、农村基层组织人员职务犯罪原因分析

(一)法治意识淡薄，私欲膨胀，铤而走险

通过调查发现，涉案的农村基层组织人员的文化程度普遍不高，以初中文化程度居多，有少部分人只有小学文化，缺乏法律意识，容易受传统的“官本位”思想和社会不良风气影响，面对利益诱惑，没能守住底线，产生“有权不用、过期作废”“不捞白不捞”的错误思想，以致私欲膨胀，不惜铤而走险，以身试法。

(二)村级制度形同虚设

只要走进村委会办公楼，最显眼的莫过于办公室墙上挂的村务公开、民主管理、村民议事等各项制度，然而，通过办案发现，这些制度真正落到实处的不多，大多数情况下，都是由村支书、村主任或负责支农惠农、征地补偿项目管理的分管副主任等个人说了算，导致村级制度往往流于形式，致使职务犯罪有机可乘。

(三)监督缺位，权力失控

通过调查发现，不管是村委会、乡镇政府还是负责支农惠农项目资金审核管理发放的县级相关职能部门，对于项目、资金的申报、审核、审批、发放等环节都缺乏及时、有效的监督管理，乡镇政府、县直有关部门往往以项目多工作忙为由，要求村民委员会对项目申报的真实性进行核实，只要村委会在有关申报材料上加盖公章且提供了项目申报文件所要求的全部材料，往往不再进行实地调查核实，而村委会在向上级申报材料前往往不向村民公开，其行使权力的情况没有受到监督，村委会领导编造名目擅自虚报冒领侵占国家拨付的涉农惠民专项资金，相关职能部门仅从申报材料上难以辩别真伪，缺乏实质性的监督审查机制，为贪腐的滋生打开了绿灯。

(四)执法不严，打击不力

一直以来，检察机关惩治和预防职务犯罪的重点主要集中在掌握国家经济要害部门及领导干部身上，对于村官很少予以关注，即便村官有贪污受贿等犯罪行为，在执法过程中也重视不够，打击不力。从W县检察院已办结的38名农村基层组织人员职务犯罪案件的处理情况上看，虽然这些村官涉案金额并不见得比国家干部少，但处刑却远比国家干部轻，只有26%的人判处了实刑，74%的涉案村官却作了不起诉或免予刑事处罚或适用缓刑等较轻的处罚，如此低的犯罪成本，犯罪人承担的罪责与犯罪收益不成比例，难于起到警示作用，也诱使一部分农村基层组织人员不惜付出代价铤而走险。

四、当前办理农村基层组织人员职务犯罪适用法律的困惑

(一)村民委干部是否符合滥用职权罪主体资格的困扰

关于村民委干部在协助乡镇政府从事征地、扶贫等公务有滥用职权行为时，能否以滥用职权罪处罚即村干部是否符合滥用职权罪主体资格的问题，理论界和实务界存在许多争议。各地处理情况也不尽相同，笔者通过百度搜索输入村民委干部滥用职权等关键词，搜索到云南省和安徽省某法院关于村民委干部在协助乡镇政府管理征地拆迁和办理计划生育证明工作过程中滥用职权被法院判刑的相关报道，同时也搜索到一些学者在法院以滥用职权罪对村民委干部作出有罪判决后提出有关主体资格质疑的文章。而在笔者本调查报告所涉及的2名村委干部都是在协助乡镇政府从事危房改造工作过程中滥用职权行为的处理上，不同的办案人员却得出绝然相反的结论。提出村民委干部符合滥用职权罪主体资格者认为，农村基层组织人员在协助人民政府从事行政管理过程中，因其渎职行为所造成的危害后果程度并不比一般国家机关工作人员的渎职行为所造成的后果程度低，并且其渎职行为与国家机关工作人员的渎职行为在形式上、本质上并没有很大的区别。①因而认为，农村基层组织人员协助人民政府从事法定七种工作时，其工作的性质并没有因其与政府工作人员的身份不同而改变，应当认定为全国人大常委会《关于<中华人民共和国刑法>第九章渎职罪主体适用的解释》中规定的“在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员”。

(二)村民小组长身份认定的困扰

根据全国人大常委会《关于<中华人民共和国刑法>第九十三条第二款的解释》规定，村民委员会等村基层组织人员在协助政府从事法定的七项工作时，属于“其他依法从事公务的人员”，而该类人员利用职务之便有贪污受贿挪用公款行为构成犯罪时要依法处刑。然而，相关法律和司法解释对于何谓“农村基层组织成员”“农村基层组织成员”具体范围应当如何界定、具体包括村基层组织的那些人员却没有作出明确规定，致使在办理此类案件案件时受到极大的困扰，承办案件人员在类案处理上对相关概念的解读不同，就会作出各种不同的处理结果。

五、农村基层组织人员职务犯罪预防对策

农村基层组织人员的官位虽小，涉案金额或许比起国家领导干部职务犯罪来微不足道，但农村基层组织人员涉案的领域绝大部分是涉及民生民利，侵害的是老百姓的切实利益，不但影响了农村集体经济的发展，更阻碍了国家精准扶贫工作的推进，严重损害了党和国家在老百姓心中的良好形象。

(一)加强农村基层组织队伍建设，提高拒府防变能力

由于农村劳动艰辛，经济收入低，在巨大的城乡收入差距的诱惑下，越来越多年富力强文化程度相对较高的农民走向城市，大部分农村中只剩下留守老人和留守儿童以及一些年几偏大文化水平欠缺的人员留守村中，这给农村基层组织人员的选任带来了很大困扰。检察机关要抓住村两委换届选举、国家出台各种惠农支农政策及精准扶贫的时机，利用已经查的办农村基层组织人员职务犯罪典型案例开展警示教育，使他们从思想上提高拒腐防变的能力，不敢以身试法。

(二)联合多方力量，形成打击合力

打击也是一种特殊的预防，检察机关对于职务犯罪应始终保持高压态势，坚持零容忍。然而，在对职务犯罪的打击方面，光靠机察机关单打独斗并未能凑效。通过调查发现，在已查办的农村基层组织人员职务犯罪案件中，许多涉案人员并不是一次性的贪污受贿行为就构成犯罪，而是多次的违法行为之后才达到犯罪追诉的标准，如果纪检、财政、审计等部门在每一个惠农专项资金的申请、审核、拨付、发放环节都提前介入监督，发现有违法违纪行为及时纠正和处理，农村基层组织人员犯罪的空间将大大减少。针对对农民反映强烈、造成重大社会影响的案件，各部门应达成共识，健全案件移送制度及部门衔接、配合机制，形成有效打击农村基层组织人员职务犯罪合力。

(三)完善政策，堵塞漏洞

笔者发现由于相关的政策文件规定不明确不具体，导致在具体操作中存在三个方面的问题：一是被征用土地属集体土地的，该被征土地登记在村委干部名下，乡镇未派人员对登记情况调查核实，存在弄虚作假的隐患。二是乡镇及征地拆迁办审核无程序性要求，存在未经实地查勘就审核通过的情形。三是征地补偿款的发放仅核对对方账户户名，存在利用假签名套取补偿款的隐患。②为堵塞漏洞，相关政策性文件可以作出由财政部门在申报项目材料的报送、审核和资金拨付等三个重点环节抽查一定比例来检查的规定。以有效遏制类似案件的进一步蔓延，切实保障农民基本权益。

(四)落实制度，强化内外监督

权力具有天然的膨胀性和向恶性，只要缺乏足够的约束，任何权力都会生出腐败。大多数时候，人们往往把腐败现象归结为那些违法乱纪的党员干部的素质问题，却极少从制度上分析原因，认为加强思想教育和作风整顿便能解决根本问题，以致于腐败问题屡禁不止。孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用职权，……从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。③

(五)完善立法司法解释，构建典型案例示范平台

一是完善相关立法和司法解释，对农村基层组织人员的范围及村委干部、村民小组长在协助政府从事公务时其身份性质、职权问题作出明确规定，以便对村两委干部、村民小组长在履行职责过程中存在的渎职行为、贪污贿赂行为的处理有法可依。二是构建典型案例示范平台。虽然我国不是实行判例法国家，但司法实践中，“两高”公布的指导性案例供法官、检察官参考借鉴的做法得到普遍认可。

[注释]

①海宁市人民检察院课题组.农村基层组织人员渎职罪主体认定问题之研究——基于<渎职罪主体解释>的再分析[EB/OL].http：//www.zjhn.jcy.gov.cn/shownews.asp?id=2200，2017-8-9.

②2012年笔者在办理黄某等10人共同贪污征地补偿款案件时发现存在的三个方面的问题.

③[法]孟德期鸠.论法的精神[M].张雁深译.北京：商务印书馆，1982：154.

D924.3

A

2095-4379-(2017)30-0118-03

巫春燕(1973-)，女，汉族，广西人，本科，广西武宣县人民检察院，检委会专职委员。