王文波

吉林省柳河县法律援助中心，吉林 柳河 135300



探讨失地农民权益保障问题的法律思考

王文波

吉林省柳河县法律援助中心，吉林 柳河 135300

随着经济社会的不断发展，我国农民生活水平得到了显著的提高。然而当前国家农地产权制度与征地制度令失地现象不断涌现，其诸多权利与利益并不能真正获得保障，而且农村社会保障体系不完善，造成了诸多社会问题。

失地；农民；权益保障；法律

一、引言

当前，我国的城镇化建设已经进入到迅猛发展的阶段，从而也愈发展现出社会矛盾问题，失地农民问题则极为典范。当前，失地农民权益的丧失令社会矛盾越发突出，群体性事件呈现出高发状，成为社会极为关注的热点。失地农民权益保障问题影响到农村经济的发展以及社会和谐稳定，所以，分析失地农民权益保障极为关键。

二、失地农民权益保障的现状与问题

(一)失地农民权益保障的现状

失地农民是在城镇化进程中出现的一个特殊群体，所以，城镇化建设和失地农民的关联尤其对于新型城镇化进程而言，如何保障失地农民的权益，则成为目前亟需处理的一个棘手问题。

1.土地补偿不公的状况愈发明显

这体现出了集体土地在补偿标准方面不够公正、不够合理。当前制定的征地补偿标准是依照与市场并无关联的静态政策性价格核算的，从而与土地市场实际价格具有较大差额。“土地财政”在全国各地较为普遍，有的地方以政府名义征收，每亩价格为几万元、十几万元，政府转手出让给开发商每亩几十万元，甚至更高，其差额作为当地政府财政收入。并且，征地补偿费用的分配也具有不科学之处。例如有的省市区规定，承包土地被征用，土地补偿费的20%留归村集体支配使用，其余归承包者。目前大部分地方由于土地补偿金较低，还需通过地方政府、村委会进行逐层过滤，最终农民实际到手中的补偿款则极为可怜。

2.广大农民正在丧失生存的劳动对象

由于承包田被征收，从而使农民的收入来源不能获得稳定的保障，并且因为其文化程度较低，不能适应当前经济社会中科学技术与工业发展所需的各种专业技能，若想在城市立住脚再进行就业，则无法保障家庭的正常收入。

3.农民自身有权享有土地增值收益权

当前，我国经济社会快速发展，生产水平不断提高，土地资源则将成为未来社会中一种极为宝贵的自然资源，所以其自身的经济价值较之与潜在可能性收益并不能评估和权衡。实际上目前征收土地的补偿费只包含土地直接损失，并不考量土地间接使用价值、非生产性收益和土地对农民的社会保障价值，从而为失地农民带来了无法想象的损失。

4.农业转移人口市民化应享受的城镇基本公共服务保障体系不完善

由农村走向城市生活的失地农民，在生活方面需要承担较高的成本，子女教育问题需要进一步解决，养老问题也需要获得更好的配置，……等等。从而不难发现，现阶段真正解决农业转移人口市民化的生活困难，户籍、就业、医疗、教育、养老、住房等则成为新型城镇化建设中亟待处理的、不可回避的实际问题。

(二)失地农民权益保障中的问题

实施新型城镇化建设以来，有些地方政府想要减少城镇化的建设成本，为获取地方利益，将失地农民的合法权益给予牺牲，通过政府的角度着手，具有以下问题：

1.用公共利益做借口低价征收农用地

在我国的《宪法》、《物权法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等法律及相关规定中，均对土地给予了相应规定，体现出国家在征收或征用土地的过程中，应当依照相应的法律法规适当补偿被征收人、被征用人。在个人需求与公共利益需求产生冲突时，依照相应法律法规，国家可以征收或征用土地，其中包含了单位与集体拥有的土地乃至个人房产。在符合公共利益条件下，国家可以通过相应法律法规完成征收土地。从而不难发现，征收农民土地需符合公共利益，但是很多地方政府并未依照法律范畴中的公共利益给予执行，对于城镇一体化的发展而言，立着公共利益需求的牌坊，做着坑害百姓利益、危害农民合法权益的勾当[1]。

2.以特殊情况为借口，为非农建设违规征收农民土地

有的地方政府为了进一步增加地区利益，不顾及百姓的意愿，将情况特殊作为挡箭牌，坦然霸占集体用地和承包给农民的土地，通过强行征收的方式在土地上进行其他商业行为。还有更为猖狂者，为了获取政绩而把集体土地通过低价出让给地产商，无视《土地管理法》的规定。农民集体拥有的土地如果想要再次进行出租、转让或出让，使用权不可用于进行非农业活动。而这一方式不但令农民失去了支配土地的权利，还损害到农民的利益，并且也使国家浪费了土地资源[2]。

3.强行征用农用地，强迫农民转让土地

众多地方政府在招商引资方面，并未替农民给予考量，而是通过土地引诱招商者的目光，迫切想要进行城镇化改革，最终强迫农民将土地进行转让，从而导致了极为恶劣的后果。首先，如果房地产开发商进行不顺，则会违约，农民则无法获得预先的承诺，从而会对农民的利益造成影响。其次，假如开发商不择手段地进行开发，势必会令农民的收入大为缩减，从而土地真实增值的价格则会超过流转土地的价格，因此应当考量土地具备的实践价值，从某一角度而言，影响到失地农民对土地的预期收益。暴力拆迁、暴力征地时有发生。

4.税费和出让金较高，农民转让土地后无法获得潜在增值利益

虽然中央政府不断明令禁止，但是有的地方政府依旧收取农民较高的出让金，并且地方政府土地收入只增不减。而失地农民却只获得极少的征地补偿金，极难真正获得土地的增值收益。

通过失地农民的角度而言，还具有以下问题：其一，耕地被占用后，农民的收入显著缩水，并且进城就业难也成为大多数农民遭遇的问题。其二，教育支出大，农民无法负担。农村人口较多，由于历史原因有的并未认真执行计划生育政策，所以，失地农民在子女的数量上基本上高于城市，使其在教育方面需投入庞大的资金，从而加大了失地农民的负担。其三，失地农民大部分欠缺发展资金。当前大部分失地农民均牵涉到改变生活方式的问题，但是由于资金短缺，并不能完成失地后的计划。

三、失地农民权益保障问题的法律建议

(一)加速土地确权工作

沉积的土地确权问题对农民的权益具有极大的影响，如果农民的土地承包经营权不能获得认可，则无法获得应有的失地补偿。我国的《民法通则》第七十四条规定：集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有。而2017年3月通过的《民法总则》第九十九条、第一百零一条分别规定：农村集体经济组织和村民委员会具有法人资格。这是我国民法体系的一大创新，有利于保护失地农民的合法权益。为了确保农民的合法权益，国家正在稳步推进农村集体产权制度改革、加快土地确权工作，准确测量土地，并且真正登记到户，创建独立的数据库进行存档。同时国家正在加快完善土地流转制度。只有将土地使用人与所有人的权利与义务给予明确，将农民的土地承包经营权给予明确，才能够将土地流转的程序给予规范，才可以保障稳定、更好地维护失地农民的权益。目前，土地确权工作正在全国范围内展开。

(二)完善土地征收制度

我国当前的土地征收制度具有目的性、强制性以及权属转移性等特征，有时会不顾及失地农民的切身利益。由于经济社会的不断发展，当前土地补偿标准已经不能满足失地农民在生存方面的权益。当财政实力许可的情况下，政府应当适时提高征地补偿标准。应当把征地补偿标准与所在地区的GDP相结合，以省级或者市级为单位给予落实，创建区域中标准的征地补偿制度。条件许可的省份可以使用完全补偿制度，建立城乡统一的土地流转市场，形成公平、公正的土地市场价格，通过市场规律配置土地资源。

国家还需继续完善土地征收方面的法律、法规。建议制定《土地征收法》，从而限制征地主体的权利及义务，以此规避征地时产生滥用权责的状况。将监督制度与问责制度给予完善，能够显著规避征地时产生黑色利益链条的状况。使土地征收时能够在法律的框架中依法征收，通过相关的监督制度束缚征地时的违法行为。通过问责机制与惩处机制管理征地时有关人员的行为，从而保证在征地过程中一旦发生违法犯罪行为则有关人员承担相应的法律责任。

(三)强化后继保障力度

为了从根本上确保失地农民的权益，应当建立起良好的后期保障制度，推进农业转移人口享有城镇基本公共服务。国家应当加大对失地农民技能培训的力度，尽快提升失地农民的文化程度、知识技能以及综合素质，为其提供工作岗位，引导失地农民进行自主创业。各级政府应当对失地农民的职业培训投入较大的力度，各级政府的财政部门和人社部门应当定期对失地农民技能培训所需资金进行专项拨款，建立培训基地，定期为失地农民进行技能培训，从而提升失地农民在就业方面的实力。国家应继续加快完善失地农民在社会保障方面的制度，确保失地农民的长期发展所需。当前，土地担负着农民最根本的生活、就业以及养老方面的作用。政府正在加强推动城乡居民养老保险制度，将城乡养老保险制度的衔接工作进一步完善。鼓励失地农民参与到城乡居民养老保险之中，对实在无法缴纳养老保险费用的失地农民，国家和各省市区应当对这部分人员提供相应的社会保险补贴。应当融合建立失地农民保障体系，强化分工合作，确保实现人员落实、工作落实、责任落实，从而建立长期、稳定、良好的失地农民社会保障体系[3]。适时考虑将鼓励失地农民参加养老保险变为法定。

(四)探寻新型征地机制，促进改革试点工作

为了更好地维护失地农民的合法权益，国家和政府应当不断探索完善土地征收制度，选择部分地区作为改革试点。可以考量土地被征收后的使用方法，把征地补偿标准和被征收土地后续收益相融合，依照土地被征收后的收益，按照相应比例定期为农民发放补偿。土地被征收的价格不应当仅通过政府与受让方协商决定，农民身为土地权利的主体，在土地是否被征收、以及通过何种价格被征收方面，拥有真正有效的谈判权。国家应当逐渐将农民在土地征收当中需要具备的民主权以及发言权还给农民。在商业用地需求方面，可以透过行政方式对土地进行征收，而让农民通过土地进行入股，定期获取分红。

四、结语

总而言之，新型城镇化建设成为国家在经济社会发展当中的必然所需，李克强总理在2017年《政府工作报告》中指出，2017年要扎实推进新型城镇化。新型城镇化建设出现的农民失去土地问题已经成为无法规避的现实，但是经济社会发展的成果应当通过失地农民一同分享。随着失地农民为城镇化进程的付出，国家与社会要更加关注失地农民应当享受的权益。当前现有法律政策存在的不合理、不完善等方面问题，均明显影响到失地农民的利益，需要不断完善、修改，要健全新型城镇化体制机制。只有失地农民真正走进城镇生活当中，体现出自身的价值，才能推进城镇化建设的快速发展，完成农民的自我发展。

[1]裴志伟.城市化进程中失地农民社会保障体系建设[D].兰州商学院经济管理学院，2013：32-33.

[2]马晓磊.城市化背景下失地农民的社会保障问题研究[J].农村社会保障，2010(5)：71-73.

[3]程怀儒.现行农村征地制度的缺陷与失地农民权益保护[J].甘肃社会科学，2014(1)：225-226.

D

A

2095-4379-(2017)19-0084-02

王文波(1965-)，男，吉林柳河人，本科，吉林省柳河县法律援助中心，法律援助律师。