沈丹枫

华东政法大学，上海 201620



比较联邦制与单一制政体下的府际关系
——以美国和中国为例

沈丹枫

华东政法大学，上海 201620

本文从中国与美国的两种不同的政治制度制度出发，中央与地方的关系，地方政府之间的关系，如何处理这一日益复杂又备受关注的问题，是东西方两个国家两种体制都需要面对的问题。解决问题是根本目标，而实现目的的手段是其次的，在对比东西方两种制度中，寻求治理府际关系的良药。

单一制；联邦制；中央与地方；合作竞争

当代社会的国家结构形式有两种：单一制和联邦制。二者的区别，关键在于这个国家的主权权利归谁享有。由全国性政府独占整个国家主权的就是单一制，由全国性政府和区域性政府共同享有国家主权的是联邦制。民主集中单一制是社会主义国家常用的体制，如中国。其特点是各级人民代表机关由选举产生，受人民监督。而中国是世界上最大的发展中国家，其政体在发展中国家中具有代表性，故在单一制结构形式中选取中国为例。

联邦制分为中央集权联邦制，分权制联邦制，民主集中制联邦制，民主自治联邦制。分权制联邦制是双方权利分配均衡，典型的例子就是美国。美国又是这一制度中最大的发达国家，具有一定的代表性，故在联邦制架构形式中选取美国为例。在中国与美国的府际关系之间的比较中，探讨单一制与联邦制政体下对处理中央与地方及地方政府间的不同及优劣。[1]

一、中央与地方政府间关系

谢庆奎教授认为，府际关系时指政府间在垂直和水平上的纵横交错的关系。[2]在垂直关系上就是指中央政府与地方政府的关系，而在水平上则表现为地方政府之间的关系。

(一)中国中央地方关系现状及原因

1.在制度转轨和分权话改革中，地方政府获得一定的资源和话语权，具备了和中央讨价还价的能力，地方政府为完成地方经济目标往往出现“上有政策、下有对策”的情况。表现为突出强调本地区在全国经济发展中的地位，影响中央政府战略决策；只重视本地区的经济发展战略制定；这样使得中央政府的宏观政策与地方经济目标相悖，实现了局部利益而牺牲了政体利益。

2.地方政府为谋求本地区经济发展，都会不惜用尽一切手段争取到中央更多的资金以及优惠政策，而中央每年的预算都是定额的，更多地区的参与竞争就加剧了中央和地方之间的博弈。而地区之间的竞争也造成了地区分割和经济封锁，地方保护主义运应而生。

(二)美国联邦政府与州政府的关系

第一，在权力分配方面，联邦政府各州实行分工模式，其各自通过自己的执行机构行使法律赋予的权力和义务，在各自的权力范围内平行存在，互不干涉，一旦出现问题，也是对各自的人民负责。而联邦政府为了实现其整体利益，也会在各地区设立其分支机构来承担具体的工作。在这一过程中，两者的权力会重合，也会有合作。

第二，在机构设置方面，美国政府最显著的一个特点就是地方行政单位及机构设置的复杂多样性。各层级的政府机构都有该级议会和行政领导决定，而联邦政府不得干预各层级州政府的机构设置。故为了实现联邦政府的立法、行政、司法的职责，其各部门在各州都设立了该部门所对应的分支机构来办理事务，直接对人民负责。[3]

第三，州与地方的关系其实就相当于单一制国家中国中央与地方的关系，不同在于美国政府虽然有层级的划分，但更层级之间却没有级别的概念，更加不存在上下级的行政上的隶属关系。

第四，美国实行三权分立，国会，政府和法院三权制衡，美国的大法官实行的是终生制，具有一定的权威性，也使得他们能够公平公正，不惧权利对其地位的影响。

二、地方政府间关系

(一)中国地方政府间关系

在中央与地方的分权话化改革中，改变了地方政府的地位与利益取向一是决策的分权，使地方政府具有一定的自主创新性。二是财政分级核算，收入分成，使地方政府有了追求经济的动力。这样一来，地方政府不但获得了经济发展的主动权和自主权，而且地方政府官员的政绩逐渐与地方经济发展程度挂钩，使得地方作为一个独立的经济个体区域的角色更加明显。随着市场经济的飞速发展，区域之间的经济联系也愈来愈强，这与既定的行政区划疆界相冲突。为了区域经济的发展，各法定行政区划之间必须打破封闭关系，强强联手，才能实现共赢，实现各自利益的最大化，否则就是双输的局面。如“共有地悲剧”。

从上述理论中可以看出地方政府间的合作协调在社会经济发展中的作用是不容忽视的。但现实情况却不容乐观，因为上下职能对口的关系，地方政府包揽了该领域内科教文卫、经济民生等所有事物，其实际权力是相当大的。另一方面，政府职能转位迟迟不能到位，政府机构的改革困难重重，各地方政府间横向交流与合作备受阻隔。[4]

(二)美国地方政府间关系

在美国联邦体制下，并存了三个层级的政府，分别是中央政府，就是联邦以及一个州政府和地方政府，包括郡，市，镇，学区和特区等。根据美国宪法，每一层级的行政系统时独立且平等的，也没有任何赏析隶属关系，各地方政府只对当地民众负责，其主要职责和权限也划分的十分明确。而在当代行政管理中，从政策的提出到制定和执行，也不单只是一个政府层级的职责，其往往是各部分之间的合作和互动的过程。特别是跨越行政区域的一些问题，如交通、教育、环境等问题。

三、路径竞争与合作

(一)加强横向间的竞争合作

在中国，传统的硬性管理方法是严密的自上而下的中央集权，而地方政府之间也显得较为疏松，相互之间缺乏联系与合作。难以突破行政区发展迷局，这就要求将政府间关系研究纳入到公共行政的研究中来，故在解决政府间行政问题时，手段的选择和机制的设计上，应思考如何通过政府间的相互关系的创新，形成自行调整的合作机制。这就要求中央政治命令的软化和地方政府之间实现政策学习。重新定位中央政府作为政府间关系协调者的角色，还需理顺并改善中国政府间关系，促进地方治理新局面。在政府间关系治理问题，越来越突出“伙伴关系”这个概念。

(二)加强纵向间的良性互动

不仅是横向政府间，纵向政府间，即中央与地方，上级政府与下级政府间也应建立起伙伴关系。按照市场经济的原则来协调中央与地方的关系，确定中央与地方的事权、财权的范围，以肯定地方政府作为独立的利益主体地位，建立一套实用、合理的制度安排，实行中央适度集权，地方适度分权的原则，强调中央政府的宏观调控能力和政治权威，从弥补市场失灵的角度，强化中央政府在全局性公共事务方面的制度权威化，从而保证中央对地方的监督，真正弥补市场失灵，而不是造成政府失败，真正做到中央与地方间的良性互动。

调节府际间关系的另一个渠道就是司法调节，美国的许多政府间问题多由司法程序来调节，这是我国政府较为疏忽的一方面，因为司法调解更为公正，使人信服，因此要更加完善司法制度建设，畅通法律解决途径。这也与十八大以来我国倡导的法治建设方向相符。

四、结语

当代社会，联邦制国家越来越走向集权，突出联邦政府的地位，而单一制国家通过分权化改革逐渐向地方分权。两者的界限在今天看来也并不是区分的那样明晰。实际上，国家结构形式都只是手段而非目的，只要能够达到社会繁荣，稳定发展，任何的制度都是好的制度，而任何一种制度又要视其具体的国情而言，中国自古以来就是中央集权制，而美国则在开始就是先邦后国，国情的不同，在制度选择上固然不同。而在单一制和联邦制之上的国家制度与本国的国情相结合，创造出的制度千变万化，没有一种制度是具有普适性的，而存在的制度都有其合理性。在面对府际关系问题的解决中，两种制度都有其特色，相互借鉴融合，共同进步。

[1]童之伟.单一制、联邦制的区别及其分类探讨[J].法律科学.西北政法学院学报，1995(1).

[2]邓彩霞.无隶属关系的地方府际关系浅析[J].攀登，2009(2).

[3]周振超.联邦制国家政府间纵向关系的主要分析模式[J].黑龙江社会科学，2008(4).

[4]周振超.条块关系：政府间关系的一种分析视角[J].齐鲁学刊，2006(3).

D630；D

A

2095-4379-(2017)09-0201-02

沈丹枫(1991-)，女，汉族，浙江湖州人，华东政法大学，硕士研究生在读，研究方向：政府管理。