《食品安全欺诈行为查处办法》引导行业健康发展

2017年2月15日，为加强食品安全欺诈行为查处工作，食药监总局发布了《食品安全欺诈行为查处办法》（征求意见稿）（以下简称《办法》）。《办法》对食品安全欺诈行为进行了分类并对每一类欺诈行为的范围作出了具体说明，明确了欺诈行为的法律责任。

上下共治将食品安全欺诈

对比此前为保证食品安全而出台的一系列法律法规，《办法》最大的亮点在于可操作性。将虚假标注“酿造”“纯粮”“固态发酵”“鲜榨”“现榨”等字样的行为纳入食品标签、说明书欺诈；将普通食品使用“可治疗”“可治愈”等医疗术语的行为，使用“纯绿色”“无污染”等夸大宣传用语的行为纳入食品宣传欺诈，种种具体条款从最基础也最重要的第一道关卡——操作层面对各类食品安全欺诈行为作了细致的界定，条款细化的背后，反映的是政府对基层执法可操作性的重视。

《办法》明确了10种食品安全欺诈行为，其中包括产品欺诈、食品生产经营行为欺诈、标签说明书欺诈、食品宣传欺诈、信息欺诈、食品检验认证欺诈、许可申请欺诈、备案信息欺诈、报告信息欺诈、提交虚假监管信息等。对于有食品安全欺诈行为的食品生产经营者，除规定相应的罚款，还将给予信用惩戒，将其记入食品安全信用档案，情节严重的列入食品药品安全“严重失信名单”，通报投资主管部门、证券监管机构和有关金融机构。

《办法》几乎涉及了食品行业的所有领域，在为保证食品安全而出台的一系列法律法规的基础上，对食品安全违法行为有了更加细致的界定，突出表现为对各种食品安全欺诈行为有了更明确的定性，可操作性也较强。《办法》第三章，明确了涉嫌食品安全欺诈的企业法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员应负的法律责任，体现出政府对食品安全欺诈行为严惩不贷的决心。由于食品安全与人们的生活息息相关，其特殊性决定了其重要性，一旦食品行业出现问题，其涉及面及恶劣影响将难以估量，因而，民众希望政府对食品安全问题严管重罚，《办法》中对食品安全欺诈的企业应负法律责任的惩处标准或许有待商榷，但可看作是政府在完善食品安全法律法规道路上的一次积极的尝试。

协同共治食品安全欺诈

近年来，食品安全欺诈的“花活”层出不穷。明明是转基因食品却冒充非转基因食品，明明是普通食品却使用“可治疗”“可治愈”等医疗术语，使用“纯绿色”“无污染”等夸大宣传用语等。人们对此深恶痛疾但也无可奈何。不过，这些食品安全欺诈行为将无法纵横于“市场江湖”了。虽然办法未穷尽所有食品安全欺诈行为，但是对于目前流行于市场的食品安全欺诈行为基本上“一网打尽”了。

食品安全欺诈行为不除，食品安全难以保障，公众就时刻处于恐惧不安之中。中国人民大学重阳金融研究院客座研究员张敬伟日前在接受媒体采访时表示，办法是“阻击”食品安全欺诈行为进入市场的好办法，也为食品安全构筑了多重防火墙。

一方面，无论是生产前端、流通环节还是消费终端，办法所列的欺诈行为都一一囊括，警示食品生产者和经营者不可以明知故犯。否则，就要付出被处罚和纳入“失信黑名单”的代价。对市场主体而言，被课以罚款也许不会觉得太疼——如果违法利润大于罚款的话，但是一旦被信用惩戒，留下信用污点，将严重影响市场主体的生产和相关人员的生活，甚至可以说寸步难行。并且，《办法》亦提醒和警示消费者，对于那些看上去很美却带有欺诈性的食品，不仅要当不买的理智消费者，还要承担起监督责任。公众监督再加上舆论跟进，就形成了生产端和流通面不敢欺诈、消费端不理的多重防火墙。

另一方面，市场经济是法治经济和规则经济。若无法治约束，市场主体就会不讲规则，按照丛林原则追逐利润至上。因而，法治是祛除食品安全欺诈行为的利器，但是除了有法可依，还要通过监管来实现。2015年10月1日施行的食品安全法，对于“食品安全欺诈行为”并没有明确规定。而《办法》明确了按照食品安全法给予食品安全欺诈行为的处罚，能够更好地提升监管效力和食品安全领域的法治水平。

专家认为，对于食品安全欺诈行为，不重罚难以形成足够的威慑。就此而言，《办法》应该更“狠”一些。

中国保健协会副理事长贾亚光介绍说，当前，消费取向已经从“吃得安全”转向“吃得健康”，在这个转变过程中，比如宣传欺诈行为较为突出：食品的性能、功能、产地、规格、成分、生产者、标准、保质期、检验报告等信息与实际情况不符；使用虚构、伪造或者无法验证的科研成果、统计资料、调查结果、文献等信息作证明材料；普通食品明示、暗示具有功效或者特殊医学用途的，或者使用“可治疗”“可治愈”等医疗术语；保健食品宣传信息含有未经证实的功效，或者隐瞒适宜人群、不适宜人群等；使用“纯绿色”“无污染”等夸大宣传用语等等，这些行为在《办法》中都有体现。这些行为已经影响到食品行业乃至整个健康产业的未来。所以，“讲诚信，反欺诈”不仅是食品行业当前需要关注的话题，也应当是需要常抓不懈的工作。

值得一提的是，这些欺诈行为涉及的也不仅仅是生产企业一家的事情，构建诚信体系需要全行业全社会的努力。现在很多企业和协会都做了这方面的工作，中国保健协会也推出了信誉保障产品活动和公信力企业活动，推进保健食品行业长信体系建设。相信随着《办法》的正式出台和实施，这些企业和协会的工作会得到完善和推进。

中国人民大学法学院教授、商法研究所所长刘俊海表示，办法明确了包括产品欺诈、食品生产经营行为欺诈、标签说明书欺诈在内的10项欺诈行为，并规定了相应的法律责任。可以说，办法真正抓住了百姓在食品安全事故当中经常会遭遇侵害的一些法律风险点、抓住了企业经营当中的短板和痛点，是“急消费者之所急、想消费者之所想”，有助于倒逼企业诚信经营，也有利于保证消费者的安全保障权以及知情权、选择权。

刘俊海概括，立法惩处食品安全欺诈行为的主要目的可以用“三升三降”来表述。第一，提升欺诈行为的违法成本，降低欺诈行为的违法收益，确保欺诈成本高于欺诈收益，把欺诈收益变成零甚至变成负数；第二，提升守信收益，降低守信成本，确保守信收益高于守信成本。目前，有些企业违背诚信、掺杂造假、坑骗发财，而很多企业却因诚实经营而遭遇恶性竞争，以至于出现了劣币驱逐良币、“好人受气坏人神气”的现象。立法打击欺诈行为是对诚信经营的保护；第三，提升消费者维权的收益，降低消费者维权的成本，确保维权收益高于维权成本。

链接：食品安全欺诈行为查处办法（征求意见稿）

第一章 总则

第一条【立法目的】为严厉查处食品安全欺诈行为，保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，根据《中华人民共和国食品安全法》等法律法规，制定本办法。

第二条【适用范围】县级以上食品药品监督管理部门依据职责分工查处食品安全欺诈行为，适用本办法。

第三条【概念界定】本办法所称食品安全欺诈是指行为人在食品生产、贮存、运输、销售、餐饮服务等活动中故意提供虚假情况，或者故意隐瞒真实情况的行为。

第四条【基本原则】县级以上食品药品监督管理部门查处食品安全欺诈行为，应当遵循严格、及时、公开、公正的原则。

第五条【配合查处义务】食品生产经营等相关行为人应当配合食品药品监督管理部门对食品安全欺诈行为的查处，开放生产经营场所，如实提供相关资料、数据和信息。

第六条【举报奖励】鼓励任何组织和个人向食品药品监督管理部门举报食品安全欺诈违法行为。

查证属实的举报，应当依法予以奖励。

第二章 食品安全欺诈行为

第七条【产品欺诈】有下列情形之一的，属于产品欺诈：

（一）用非食品原料、超过保质期的食品原料、回收食品作为原料生产食品；

（二）在食品中添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康物质；

（三）使用病死、毒死或者死因不明及其他非食用用途的禽、畜、兽、水产动物肉类加工食品；

（四）生产营养成分不符合食品安全标准的专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品；

（五）其他生产经营掺假掺杂、以假充真、以次充好的食品以及以不合格食品冒充合格食品。

第八条【食品生产经营行为欺诈】有下列情形之一的，属于食品生产经营行为欺诈：

（一）在产品研发、进货查验、出厂检验、储存运输、不合格食品处理、食品安全事故处置等活动中隐瞒真实情况或者进行虚假记录；

（二）在原料贮存场所、生产加工区域、经营场所存放明令禁止使用的可能用于非法添加的物质；

（三）在生产经营活动中伪造、变造或者使用伪造、变造的生产经营许可证书、产品注册证书、备案凭证、检验检疫合格证明、产地证明、购货凭证等文件；

（四）向食品生产经营者提供制售假劣食品技术；

（五）其他食品生产经营欺诈行为。

第九条【标签说明书欺诈】有下列情形之一的，属于食品标签、说明书欺诈：

（一）虚假标注食品名称、规格、净含量、成分或者配料表、标准代号、贮存条件等信息；

（二）虚假标注企业名称、产品注册证号、生产许可证号、加工工艺、产地、生产地址、联系方式等信息；

（三）虚假标注生产日期、保质期；

（四）虚假标注无公害食品、有机食品、绿色食品等标志；

（五）虚假标注“酿造”“纯粮”“固态发酵”“鲜榨”“现榨”等字样；

（六）产品标签标注的营养成分与产品实际不符。

传统饮食名称与食品及其原料的通用名称不一致，但不会对公众造成误导的除外。

第十条【食品宣传欺诈】以网络、电话、电视、广播、讲座、会议等方式宣传食品，有下列情形之一的，属于食品宣传欺诈：

（一）食品的性能、功能、产地、规格、成分、生产者、标准、保质期、检验报告等信息与实际情况不符；

（二）使用虚构、伪造或者无法验证的科研成果、统计资料、调查结果、文献等信息作证明材料；

（三）普通食品明示、暗示具有功效或者特殊医学用途的，或者使用“可治疗”“可治愈”等医疗术语；

（四）食品宣传信息涉及疾病预防、治疗功能；

（五）保健食品宣传信息含有未经证实的功效，或者隐瞒适宜人群、不适宜人群等；

（六）使用“纯绿色”“无污染”等夸大宣传用语；

（七）以转基因食品冒充非转基因食品。

第十一条【信息欺诈】有下列情形之一的，属于食品安全信息欺诈：

（一）单位和个人利用网络、媒体、移动社交平台等载体，编造、散布、传播虚假食品安全信息；

（二）媒体杜撰新闻事实，播发故意歪曲事实真相的食品安全新闻；

（三）媒体播发含有虚假事实、数字、图标、专家发言等的食品安全新闻；

（四）媒体对食品安全新闻图片或者新闻视频内容进行影响其真实性的修改。

第十二条【食品检验、认证欺诈】有下列情形之一的，属于食品检验、认证欺诈：

（一）食品检验机构篡改检验数据，擅自更换样品，伪造试验记录、检验数据和检验结果，出具虚假检验结论等；

（二）食品认证机构违反认证程序规定隐瞒真实情况、篡改审核记录、伪造认证文书或者出具虚假认证结论等。

第十三条【许可申请欺诈】有下列情形之一的，属于食品生产经营许可申请欺诈：

（一）申请保健食品、特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方乳粉产品配方注册时，提供虚假信息、数据、材料和样品；

（二）申请食品生产经营许可时，提供虚假信息、数据、材料和样品；

（三）申请保健食品、特殊医学用途配方食品广告审批时，提供虚假信息、数据、材料和样品。

第十四条【备案信息欺诈】有下列情形之一的，属于备案信息欺诈：

（一）保健食品进行备案时，提供虚假研发报告、产品配方、生产工艺、安全性和保健功能评价资料、检验报告等材料；

（二）在婴幼儿配方食品进行备案时，提供食品原料、食品添加剂、产品配方、标签等的虚假材料；

（三）网络食品交易第三方平台和自建网站交易的食品生产经营者提供虚假备案信息；

（四）提供其他虚假备案信息。

第十五条【报告信息欺诈】有下列情形之一的，属于报告信息欺诈：

（一）提供虚假食品安全自查报告和整改报告；

（二）提供虚假召回计划或者虚假停止生产经营、召回和处置不安全食品报告；

（三）发生食品安全事故的单位报告虚假食品安全事故信息；

（四）食品贮存服务提供者向监管部门报告虚假名称、地址、法定代表人或者负责人姓名，以及贮存食品的所有人、联系方式等信息；

（五）集中交易市场开办者报告虚假市场名称、住所、类型、法定代表人或者负责人姓名、食品安全管理制度、食用农产品主要种类、摊位数量等信息。

第十六条【提交虚假监管信息】食品生产经营者在食品药品监管部门进行监督检查、抽样检验、案件调查、事故处置时，隐瞒真实情况，或者提交虚假的资质证明、进货查验记录、食品生产经营记录、出厂检验记录、食品检验合格结论、询问信息等，属于向监管部门提交虚假信息。

第三章法律责任

第十七条【产品欺诈法律责任】违反本办法第七条第（一）、（二）、（三）、（四）项规定，由县级以上食品药品监督管理部门依照《食品安全法》第一百二十三条第一款的规定给予处罚，并对其法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1万元以上3万元以下罚款。

违反本办法第七条第（五）项规定，由县级以上食品药品监督管理部门依照《食品安全法》第一百二十四条第一款的规定给予处罚，并对其法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1万元以上3万元以下罚款。

第十八条【食品生产经营行为欺诈法律责任】违反本办法第八条规定，由县级以上食品药品监督管理部门给予警告，并处1万元以上3万元以下罚款，并对其法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处5千元以上1万元以下罚款。

第十九条【标签说明书欺诈法律责任】违反本办法第九条第（一）、（二）、（四）、（五）、（六）项规定，由县级以上食品药品监督管理部门依照《食品安全法》第一百二十五条第一款的规定给予处罚，并对其法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1万元以上3万元以下罚款。

违反本办法第九条第（三）项规定，由县级以上食品药品监督管理部门依照《食品安全法》第一百二十四条第一款的规定给予处罚，并对其法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1万元以上3万元以下罚款。

第二十条【食品宣传欺诈法律责任】违反本办法第十条第（一）至（六）项规定，由县级以上食品药品监督管理部门给予警告，并处1万元以上3万元以下罚款，并对其法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处5千元以上1万元以下罚款。

违反本办法第十条第（七）项规定，由县级以上食品药品监督管理部门依照《食品安全法》第一百二十五条第一款的规定给予处罚，并对其法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1万元以上3万元以下罚款。

对食品作虚假宣传且情节严重的，依照《食品安全法》第一百四十条第五款处理，并对其法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1万元以上3万元以下罚款。

食品宣传欺诈涉及有关部门职责的，由县级以上食品药品监督管理部门移交有关部门处理，并向社会公告。

第二十一条【信息欺诈法律责任】违反本办法第十一条规定，单位和个人编造、散布、传播虚假食品安全信息，构成违反治安管理行为的，应当移交公安机关依法处理。

违反本办法第十一条规定，媒体或者媒体从业人员存在虚假新闻欺诈行为的，由县级以上食品药品监督管理部门移送有关部门依法处理，并向社会公告。

第二十二条【食品检验、认证欺诈法律责任】违反本办法第十二条第（一）项规定，依照《食品安全法》第一百三十八条处理，并对其法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1万元以上3万元以下罚款。

违反本办法第十二条第（二）项规定，依照《食品安全法》第一百三十九条处理，并对其法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1万元以上3万元以下罚款。

县级以上食品药品监督管理部门应当将检验欺诈行为逐级报告至省级食品药品监督管理部门。省级食品药品监督管理部门将检验、认证欺诈情况移送认证认可部门处理，并向社会公告。

第二十三条【许可申请欺诈法律责任】违反本办法第十三条规定，食品生产经营者存在食品生产经营许可申请欺诈的，食品药品监督管理部门不予受理或者不予行政许可，给予警告，并处1万元以上3万元以下罚款，并对其法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处5千元以上1万元以下罚款，申请人在一年内不得再次申请该行政许可。

被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当依法撤销相关行政许可，给予行政处罚，申请人在三年内不得再次申请该行政许可。

第二十四条【备案信息欺诈法律责任】违反本办法第十四条规定，食品生产经营者存在备案信息欺诈行为的，由县级以上食品药品监督管理部门给予警告，并处5千元以上1万元以下罚款，并对其法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2千元以上5千元以下罚款。

第二十五条【报告信息欺诈法律责任】违反本办法第十五条规定，食品生产经营者存在报告信息欺诈行为的，由县级以上食品药品监督管理部门给予警告，并处1万元以上3万元以下罚款，并对其法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处5千元以上1万元以下罚款。

第二十六条【提交虚假监管信息法律责任】违反本办法第十六条规定，食品生产经营者存在提交虚假监管信息欺诈行为的，由县级以上食品药品监督管理部门给予警告，并处1万元以上3万元以下罚款，并对其法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处5千元以上1万元以下罚款。

第二十七条【信用惩戒】食品生产经营者有食品安全欺诈行为的，记入食品安全信用档案，情节严重的列入食品药品安全“严重失信名单”，通报投资主管部门、证券监管机构和有关金融机构。

第二十八条【涉嫌犯罪移送】食品安全欺诈行为构成犯罪的，移送司法机关，依法追究刑事责任。

第二十九条【法律行政法规优先适用】本办法所规定的食品安全相关欺诈行为，法律行政法规有规定的，依照相关规定处理。

第四章 附则

第三十条【参照适用】对集中交易市场开办者、柜台出租者、展销会举办者、网络食品交易第三方平台提供者、仓储保管者、运输者等的食品安全欺诈行为查处参照本办法执行。

本办法所称食品包括食品添加剂、食用农产品。