王春霞

广西民族大学法学院，广西 南宁 530006



罗城仫佬族自治县村民自治探究*

王春霞

广西民族大学法学院，广西 南宁 530006

广西罗城仫佬族自治县村民自治制度发展出屯长制、理事会、重视村规民约、发展社会组织等优秀做法。然而新时期村民自治面临人员往来复杂、村民外流、纠纷结构变化、屯长参与度不足等困境。针对上述问题，通过提高农村基层治理能力、拓宽参与渠道、完善多元纠纷解决机制、加强村屯合作完善治理体系等方式寻求村民自治发展路径。

村民自治；仫佬族；基层治理

广西作为村民自治的发源地，村民自治发展历史条件深厚。广西罗城仫佬族自治县，是我国仫佬族人民主要聚居地。自村民自治产生以来，仫佬族人民在实践中创新出一些具有民族特色的优秀做法，为村民自治制度的发展提供新思路。本文在总结仫佬族村民自治优秀做法的同时，分析当前仫佬族村民自治面临的新问题，并提出完善的建议，以期推动村民自治发展的新出路。

一、罗城仫佬族村民自治实践的状况

罗城县志(2011年编)记载，全县辖4个乡7个镇，141个行政村。居住着仫佬、壮、汉、苗、瑶、侗等12个少数民族，总人口36.56万人，其中仫佬族11.57万人，占全县总人口的31.7%，是全国唯一的仫佬族自治县。它与村民自治发源地的宜州市合寨村同属广西河池市，两地在村民自治制度的发展上有相似之处。罗城仫佬族自治县受历史文化、地理因素、血缘关系等因素影响，因地制宜地创造出一些村民自治的优秀做法，值得我们借鉴。

(一)设立屯长制创新基层治理单位

“屯”这一乡村治理单位又称自然村，是村民经过长时间生活，受地理因素、血缘关系、生活方式、风俗习惯等影响而自然形成的村落。凤梧村有14个屯，各屯经村民投票产生一正两副屯长加若干助理。屯长一般都是在自然村具有一定威信并且工作能力较强。屯长需要配合村委会的工作，定期到村委会开会，宣传枪支管理规定、村庄规划、作物种植、征兵等政策。配合新农合政策宣传、“清洁乡村”行动、落实低保、协助危房改造等工作。屯长制度减轻村委会工作负担，加强村委会执行力。

(二)设立理事会制度推动村民自治发展

理事会是经全体村民民主推选产生的村民自治组织，主要负责村屯重要活动的组织管理，邻里之间的纠纷调解，乡村清洁工作等。上凤立屯为规范理事会行为制定理事会工作职责制度。理事会的成员一般是老党员、退休人员，在本村屯有威望、工作能力好的村民。理事会对村民大会和村民代表会议负责。各屯党群理事会的工作重点是道路硬化、饮水工程、文化设施建设等，义务协助村民小组长做好水利、农田工作、实施扶贫资金的认定、与林业部门一起丈量造册、参与危房改造工作等，大大减轻了村委会的工作压力。党群理事会制度畅通了民主管理渠道、激发了基层活力。

(三)发挥村规民约在社会治理中的积极作用

经过全体村民通过，上凤立屯制定了社会事务村规民约(共十条)。村规民约包括邻里团结、保护环境、依法建房、积极参与创建、遵守计划生育政策、树立良好社会风尚共六条倡导性条款，对私自安装水电设施、破坏公共设施进行处理的强制性条款，以及集体资金使用、发展村级公益事业的程序性条款。此外，根据“清洁乡村”活动要求，上凤立屯还制定了环境卫生村规民约。对乱丢垃圾、死畜处以罚金，并规定全村“清洁日”和保洁制度，有效改善村容村貌推进清洁乡村的建设。村规民约在处罚手段上有罚款、赔偿、代履行、名誉罚等方式。如上凤立屯对偷水偷电者要求公开检讨、田心屯对外来人员危害公共财物以及吸毒人员的驱逐、对于偷盗行为处以罚款加请吃喝的惩罚。村规民约经全体村民同意并具有强制力和执行力。仫佬族注重村规民约的作用，在社会事务、环境卫生、发展生产和维护社会治安等方面都订立村规民约，并得到村民的认同与遵守。村规民约维护基层秩序的效果甚至优于法律。

(四)发挥基层社会组织在乡村治理中的作用

上南岸屯和上凤立屯都有老年协会。老年协会是在村委会领导下成立的老年群众组织，成立理事会管理事务。老年协会组织老年人开展丰富的文化活动，帮助并引导老人互助活动。此外，老人协会还要协助村委会进行纠纷调解、家庭养老、社会综合治理等工作，参与社会建设和管理活动，有效地提高村民自治的参与度，缓解村屯的社会矛盾。

“冬”是仫佬族社会的宗族组织形式，几乎仫佬族各大姓都存在着这种称为“冬”的组织。上南岸屯银氏“冬”组织在议事、调解纠纷方面仍然发挥着重要作用。此外，仫佬山乡还有“会款”、“土岭公约”等传统社会组织，是仫佬族群众共同定约、共同遵守并据此实行奖惩的机构，主要用来维持本地区的生产、生活和社会秩序。仫佬族乡村积极发挥既有组织在乡村治理作用的思路，体现了仫佬族人民自我管理的智慧与能力，村民自治组织结构值得我们借鉴与思考。

二、当前罗城仫佬族村民自治面临的困境

随着经济的发展，人员流动加快。少数民族村落与外界联系不断加强，纠纷日益复杂化。仫佬族农村基层治理在新时期显现出新的问题。

(一)人员往来复杂加大治理难度

经济发展、交通日益便利使少数民族农村与外界联系加强。外来人口的涌入为少数民族地方带来活力的同时，一定程度破坏原有的秩序。有些屯出现外来人口偷盗等行为，扰乱社会治安。少数民族农村地区建厂如石厂、砖厂、木材厂、肥料厂等，改变农村经济结构和人口构成。此外，务工人员返乡带来治理难题。过年过节时期，外出务工人员返回家乡，产生很多生活垃圾，带来环境问题。部分外出务工人员在外面沾染吸毒、赌博等恶习并将不良风气带回家乡，人员往来的复杂性加大基层社会治理的难度。

(二)村民外流阻碍村民自治发展

村民外流使村民自治发展后备力量减少。民族地区外出务工人员较多，有些村形成“空心化”，以老人妇女孩子居多。外出务工人员除过年过节返家外，与家乡联系较少，造成外出务工人员管理困难。少数民族村民外流使村民难以了解村内事务，无法参与村务管理。外出务工人员以务工收入为主要生活来源，与村集体利益关联度降低，参与村务管理的意愿低。上述因素都制约了仫佬族村民自治的发展。

(三)土地升值改变纠纷结构

农业补贴、土地升值导致山林纠纷较多。当地村民种植山竹、红竹，由于土地权属不清引起山林纠纷、水利纠纷。此外，还有一些因为规划引起的宅基地纠纷。上南岸屯有一银氏宗族，十几户人家共同出资在路边修建宗族门楼，但是门楼的围墙影响其中一户靠路边人家的采光，还涉及地基侵占公用道路、排水沟等相邻权纠纷。东门镇政府负责信访工作的工作人员多次调解不下。罗城派出法庭30%-40%的案件为离婚案件。夫妻一方或双方外出打工人口较多，长期分居导致感情疏离或产生新感情，婚姻走向破裂，产生财产债务或子女抚养纠纷。

(四)未能充分吸纳屯长参与村民自治

凤梧村副主任2011开始村务工作，工资为200-300元，现在月工资800-900元，待遇仍然不高。屯长在配合村委会工作、与群众联系、村务执行等方面发挥重大作用，但是屯长的待遇很低。凤梧村的屯长工资少，每月200-300元补贴，还有部分村的屯长只有100元左右补贴。此外，屯长承担的事务很多，偶尔屯长工作还会受到村民误解。屯里收入或土地分配不均可能会引起上访。除补贴少外，屯长也很少有接受工作培训的机会，工作的积极性不高。有些屯不关心集体事务，没人愿意当屯长或轮流做屯长。

三、完善罗城仫佬族村民自治发展的建议

针对新时期民族地区村民自治存在的问题，应通过提高农村基层治理能力、拓宽外出村民参与村务渠道、完善纠纷解决机制、加强村屯合作完善村级治理体系等途径加以完善。

(一)提高农村基层治理能力

加强对于流动人口的登记和管理，对于在本村屯暂住的人口进行治安等方面的教育，监督暂住人口尊重当地的风俗习惯和村规民约等规则，减少人口流动带来的环境破坏、秩序混乱等负面影响。同时，运用科技手段管理基层，维护社会治安。在重要路段安装监控，对于外来人口的监管以及外来人口偷盗等违法犯罪行为的追踪。逐步运用信息化手段提高管理效率和水平，提高基层治理能力。

(二)拓宽外出人员参与村务的渠道

做好外出务工人员的摸底工作。建立务工人员与村屯的联系，通过现代的QQ、微信等聊天工具发布村务信息等消息、接受外出务工人员的求助、发布基本法律知识等。加深外出务工人员与家乡的感情，增强村屯的凝聚力。教育外出务工人员遵纪守法、远离毒品赌博。加强村务信息公开与监督，为仫佬族村民参与基层治理拓宽渠道。针对选举、建设工程等重要村务，可以为外出务工人员开通电话、微信投票等方式表达意见，保障外出务工人员的知情权以及决策权。

(三)完善多元纠纷解决机制

对于产生土地纠纷的案件应当通过确认土地登记薄、查阅历史资料、争议主体共同协商等方式进行确权并及时更改土地登记薄记载。作为调整村民行为的准则，仫佬族的村规民约、禁约涉及社会生产、生活很多方面，在民族地区具有较强的效力，获得普遍认同和遵守，要充分发挥村规民约、族群内部调解在仫佬族基层治理中的作用。在法律框架内合理使用村规民约解决社会纠纷。在纠纷矛盾难以解决时，合理引导村民采取法律手段或诉诸法院的方式解决。

(四)村屯合作完善村级治理体系

村民自治的有效实施和运行需要一定的条件，受到利益、文化、地域、规模和个人意愿等因素的影响。“屯”这一基层单位可以促进直接民主，加强干部与群众联系，要发挥自然村在地理人文方面进行村民自治的优势。吸纳屯长参与村民自治，建立屯长工作制度。提高村委会成员及屯长的工作待遇，加强对屯长的业务培训。屯自治丰富村民自治实现形式。通过村屯合作完善村级治理体系，推进村民自治发展。

[1]李甫春.“冬”与仫佬族源流追溯[J].中南民族大学学报(人文社会科学版)，2004(1).

[2]崔昆仑.浅议仫佬族的传统社会组织与社会稳定[J].广西师范大学学报，2002.

[3]邓大才.村民自治有效实现的条件研究—从村民自治的社会基础视角来考察[J].政治学研究，2014(6).

G

A

2095-4379-(2017)06-0069-02

王春霞(1990-)，女，汉族，山东临沂人，法律硕士，广西民族大学法学院。

*广西民族法与区域治理研究协同创新中心调研成果。