□ 宁波市国土资源局江北分局

关于当前基层土地执法监察工作的思考

□ 宁波市国土资源局江北分局

国土资源执法监察工作是国土资源管理工作的重要组成部分，也是“双保”工作当中“保红线”的必要保障。近年来，随着社会经济的发展和城市化进程的加快，建设用地激增导致对土地的需求量不断加大，国土保护工作面临更加严峻的形势和更多问题。 如何更好地依法行政、规范执法、履职尽职、防控风险，是基层土地执法监察队伍亟须研究的课题。

一、土地执法的现状和问题

1.高压态势下，违法行为层出不穷

当前工业化发展、城镇化提速和新农村建设对土地资源的巨大需求，与国家宏观调控和坚守18亿亩耕地红线的硬性约束之间的矛盾越来越突出。土地违法活动猖獗、非法占地、未批先用、非法转让、以租代征、低价出让国有土地等违法行为时有发生，严重危害了国家和人民利益。

2.土地执法缺乏强制措施

由于国土资源行政主管部门没有强制执法手段，对于违法行为，即使国土资源行政主管部门做出了处罚决定，当事人如不履行，只有申请法院强制执行，而法院处于复议期间和土地诉讼期间，一般不予强制执行，这个期间大多是几个月，土地执法行政主管部门面对这种违法行为是无能为力。

3.行政干预影响土地执法

土地执法涉及社会各领域，涉及政府各层次，因此土地执法不但要求与建设、城管等行政执法部门联动，最终仍需落实到各乡镇街道。但在实际执法工作中发现，当前大量土地浪费，耕地损毁的违法行为主体，主要是政府性项目以及受到“政策”支持的公民个人和法人。随着“新农村建设”的开展，文化礼堂、停车场等村民公共设施，如果配套政策不到位、监管不及时，违规违法用地将“遍地开花”，从而加大实际执法难度。

二、土地执法难的原因

就目前来看，土地执法难，主要有三方面原因。

1.土地违法案件调查难

违法主体难以确定。要对土地违法行为进行处理，必须有明确的责任人，但在具体执法过程中，一些违法单位和个人不配合调查，不积极提供有关资料，也不做出说明，有关单位和人员互相推诿，致使难以确定违法主体。

违法行为制止难。土地法律、法规赋予国土资源部门对正在进行的违法行为制止的权力，但由于没有强制手段，往往这种制止软弱无力，效果不明显。

违法案件处理难。尤其是牵涉到政府违法、领导违法、招商引资方面的违法处理更难，会遭到来自各个方面的压力和阻挠；领导打招呼的，说情的，行政干预的，施压加力的等等，使执法人员和国土资源部门难以承受，致使一些案件久拖不决，不了了之。

对已下发处罚决定的案件执行难。依照法律规定，国土资源部门下发的《土地违法案件行政处罚决定书》是一份严肃的法律文书，违法当事人必须自觉履行。但在执法实践中，有相当多的违法当事人对国土资源部门下发的行政处罚决定书不理不睬。申报法院执行的案件，往往不能执行到位，特别是涉及拆除违法建筑物的强制执行时，更是如此。

2.执法监察队伍不够强大

对照目前土地执法监察的任务，现有的土地执法管理机构与队伍远远不能适应，力量上明显不足。各县市区正式在编的执法监察干部一般只有4-5人，有的只有1-2人。各乡镇国土资源管理所的力量更加薄弱。

一方面，缺乏相关具有针对土地执法工作的系统性培训，造成执法人员工作能力有强有弱，参差不齐的局面；另一方面，部分执法监察人员政治意识不强、学习积极性不高，导致业务能力不强、综合素质低下，不能适应新形势下国土资源执法监察工作的需要。

3.土地执法监察手段与设备落后

在新形势下，土地违法案件有了新的变化，但在现实中，许多土地执法监察部门的执法监察手段过于落后，不能及时发现土地违法行为并予以制止，一般只能做到事后查处，而不能做到事前预防。基本依靠土地执法监察人员进行人工巡查，既费时费力，工作效率低下，影响土地执法监察工作的连续性和经常性，给执法监察工作带来很大困难。

三、破解执法难困局的思考

基层土地执法难、土地违法案件执行难，早已是一种普遍的社会现象。对此，提出几点思考。

1.严格规范执法程序

违法用地查处不仅要求结果公正，也要求程序合法合规。严格规范违法用地查处程序，对查处的每一个案件，做到事实清楚、证据确凿、定性准确、量罚适当、程序合法，经得起上级部门的督查，经得起听证、行政复议和行政诉讼等程序的审查。按照留痕执法要求，严格做好执法各环节的书面记录，实现对发现、制止、立案、调查取证、审理、处理决定、执行、结案等行政执法活动全过程的跟踪记录，确保所有执法工作有据可查。

2.明确监管责任主体

基层是国土管理的前沿阵地，只有地方政府大力支持和有效配合才能抓住依法用地的“牛鼻子”，使土地执法监察工作更有效地开展。因此，在新常态下，有必要加大对地方党政主要负责人的宣传力度，树立地方政府耕地保护第一责任人意识，增强基层领导干部守土有责、守土尽责意识，引导他们树立依法依规用地、科学合理用地和节约集约用地的观念，从源头上有效减少和遏制违法用地行为发生。

3.健全共同责任机制

在土地执法动态巡查工作中，按照共同责任机制的职责分工，适时组织规划、城管等相关职能部门进行联合巡查，及时发现、制止和报告违法违规用地问题。对既成事实的违法用地行为，在坚决消除违法状态的基础上，由各职能部门按照各自职能介入调查，严肃处理，坚决做到查事处人到位。对于信访举报、网络公布、媒体披露的各类重大土地违法信息，各职能部门密切配合，主动反馈、妥善处置。