◎ 王金华

加强基层民政工作防范冲击道德底线事件发生

◎ 王金华

编者按：为深入分析当前民政工作创新发展面临的新形势、新情况、新问题，深化对民政工作特点规律和职责使命的认识，积极寻求破解民政事业改革发展难题的办法措施，民政部办公厅日前下发了《关于深入开展民政重点问题研究的通知》，要求各地结合当前民政工作实际，围绕“关于对新形势下民政工作的认识”等九个民政重点问题展开研究。本刊特开设《民政重点问题研究专栏》，陆续刊发各地高质量的研究成果，以推动这项工作的深入开展。

按照民政部党组要求和部里的部署，社会事务司选择了“如何加强基层民政工作、防范冲击道德底线事件发生”这个题目，之所以选择此题，主要基于三方面考虑：一是社会事务司的工作大都是服务困难群体或特殊群体，他们的权益一旦受损极易引发极端事件；二是社会事务司管理多项社会行政事务工作，几乎每一项工作都对应着相应的管理服务机构，面广量大，有救助管理站、殡仪馆、公墓等等，他们的工作也应属于基层民政工作范畴，他们的工作做不好也易引发极端事件；三是近年来社会事务领域发生过多起社会高度关注的极端事件，如贵州毕节留守儿童死亡事件、河南兰考“袁厉害事件”等。引发这些事件的原因需要很好地总结和反思。

一、民政系统冲击道德底线事件的主要类型及原因分析

所谓冲击道德底线事件是指所发生的事情突破了人们的心理承受能力。作为社会中的个体则意味着突破了做人的基本道德规范，作为部门或行业则意味着突破了部门或行业的行为规范，作为部门或行业的工作人员还可能意味着突破了所在部门或行业的职业道德规范。梳理近年来涉及民政部门冲击社会道德底线的极端事件，大致有以下几种类型：

一）困难群众的基本权益得不到保障而生活受到威胁。如因孤儿保障政策落实不到位致使个别孤儿生活陷于困境，个别家庭因遭遇重大灾难或其成员罹患重特大疾病得不到及时救助而其生活陷于绝境，因救灾款、低保救助金、优抚经费被挤占、挪用甚至贪污浪费致使部分困难群众的生活得不到保障等，都属于这种类型。

二）困难群体或服务对象的合法权益受到侵害。如儿童福利院的儿童被工作人员打骂，福利院或敬老院的老人被虐待，街头流浪乞讨人员因得不到救助而冻死、饿死，困境儿童、留守儿童因得不到有效监管而被虐待、性侵，殡仪馆因工作人员疏忽大意而烧错尸体，婚姻登记处因工作人员大意错把结婚证办成了离婚证等，都属于这种类型。

三）人们的爱心善举受到挑战，社会基本信任和同情受到欺骗。慈善领域人们的捐赠行为被欺骗，如郭美美事件、前不久发生的罗一笑事件就属于这类事件；民政公共服务设施被滥用，如救灾物资储备中心变成了本单位干部职工宿舍，村居委办公用房或社区服务设施被社区干部用来出租牟利；社会组织的公信力受到质疑、非盈利性被利用，如中国少年儿童慈善救助基金会的小数点点错事件、李亚鹏嫣然天使基金被质疑事件等，都属于这类事件。

这类事件有几个共同特点：（1）涉及的对象大都属于困难群体或特殊群体，往往遭遇困难或不幸，自身力量又难以克服，极易引起社会的关注和同情；（2）事件大都涉及民政部门或民政管理服务机构工作人员，而且往往与是否履职尽责有很大关系；（3）事件虽然并不经常发生，也不多见，但往往触碰到了社会的道德底线和人们的心理承受能力，尽管事件本身可能有这样那样的客观原因，但社会大众普遍不认同、不接受，更不能忍受。

分析这类事件，从区域或地点看，有的发生在民政机构内，有的发生在民政机构外；从对象看，往往针对具体的人或事，针对人的事件社会关注度更高，更容易被媒体炒作，特别是针对一些弱势群体的事件；从内容看，大都与钱物有关，往往涉及社会兜底政策是否落实、公权力是否被滥用、公共利益是否得到维护。一旦出现道德底线被突破的事件，就极易演化成为负面舆情事件，社会公信力就会受到极大挑战，民政部门形象就会受到严重冲击。

分析这类事件形成的原因，不外乎以下几个方面：（1）法律法规和社会民生政策没有得到有效落实，在执行过程中打了折扣；（2）民政部门工作人员履职不力，有的属于玩忽职守，有的属于马虎大意，甚至截留、挪用、私分、贪污民政资金或社会善款；（3）法规政策不完善，管理方面有漏洞，被某些人钻了空子，甚至被一些人利用，歪曲政策、制度和规则；（4）对突发事件处置不力，事件发生后，许多民政干部往往不知道怎样应对，贻误了战机，致使“小事拖大、大事拖炸”；（5）舆情应对不及时、不恰当，尤其是对负面舆情无所适从。媒体或网络披露事件后，许多民政干部往往采用老办法，等等看、观望一段时间再说，或者敷衍了事，甚至掩盖事实，结果是越抹越黑、越弄越被动。在新媒体条件下，许多过去“不是事的事”，或者一个局部的事，却被无限放大、发酵，炒作成了全国关注甚至国内外关注的“大事”。

这些事件之所以发生，被社会炒作和诟病，其深层原因无不与基层民政工作不力有关，与基层民政干部能力素质及履职尽责有关。

二、基层民政工作存在的薄弱环节

从以往调研情况和观察分析看，基层民政工作存在的薄弱环节主要有以下几个方面：

一）基层民政力量配备不足。民政工作是一项传统的政府工作。我们党从根据地时期就设有民政部门，专门做群众工作，朱德委员长把它称之为“人民群众的组织部”。建国后，在基层乡镇政府，有“五大员”、“七大员”，其中一员就是民政助理员，设七站、八所的时候，其中一所就是民政所，少则2、3人，多则3、5人。后来各地推行机构改革，绝大多数地方都把民政所整合为社会事务办公室，有3至5人，多的6至8人，但要负责民政、残联、社保、扶贫、计生、卫生等多项工作，还要参与乡镇布置的各项中心工作，实际负责民政工作的只有1人或者不足1人。大量民政工作要落实到村，落实到户，村里也没有配备专职人员，只能靠乡镇负责民政的工作人员，其工作量和工作压力可想而知。许多乡镇民政干部谈到这项工作都感到无可奈何，纷纷提出转行做其他工作。在本轮乡镇机构中，民政部门不是受益者，而是受损者。

二）基层民政干部观念理念滞后。从我们调研接触的情况看，不管是县、乡民政干部，还是民政管理服务机构的干部，有一个普遍的特点，就是思想僵化、观念落后，对原有工作模式、运行规则、方式方法存在较强的路径依赖，一时还难以适应新的职能转变、思路转换和站位调整。“不换思想就换人”的做法，在基层很难行得通，这样日积月累逐步形成了恶性循环。许多极端事件发生、发展，最后被炒作成重大负面舆情事件，往往与这个地方或机构、单位主要领导的观念理念、方式方法有密切的关系。

三）基层民政干部能力不足。乡镇民政干部和民政管理服务机构人员，主要是公务员和事业编制人员，还有部分公益性岗位等人员，多种身份工作人员混岗混用，同工不同酬、同岗不同责，人心不稳，工作方式简单粗放，工作责任难以有效落实。各地普遍存在干部结构不合理、学历层次不高、专业人才缺乏、年龄偏大，与司法、财政、市场监管等其他机构或单位相比较，待遇偏低，导致基层民政干部存在“不专职、不专心、不专业”现象。而且，基层民政干部长期得不到培训或者轮岗轮训，接触不到新知识、新事物、新方法，没有建立科学合理的人才培养和引进机制，特别是一些基层服务单位，师徒相传、父子相继的现象依然存在。

四）基层民政体制机制不畅。基层民政工作涉及的基本公共服务事项多，工作或服务对象广，窗口服务单位多，专业性、政策性强，尤其需要健全完备的法律法规作支撑、运行顺畅的体制机制作保障。但基层普遍反映，在法制建设方面，许多工作缺乏法律和政策依据，有些法规或政策存在层级不高、规定不完善、可操作性不强等问题，难以为实际工作提供充足依据和法制保障；在管理体制方面，长期以来，机构设置、人员编制、经费投入、工作手段等从上到下形成了“倒金字塔”结构，越到基层矛盾越突出，一些地方或单位，从严治党尚未全面有效落实，内部管理仍然存在“宽松软”的现象；在运行机制方面，管理职能碎片化、部门协调不顺畅、行政司法不衔接等问题突出，要顺利完成一项工作，基层民政干部往往要“磨破嘴、跑断腿”，尚未形成依法履职、齐抓共管、合力共治的机制和效果。

这些薄弱环节已严重制约着民政事业的发展，极易引发冲击社会道德底线的事件发生。

三、加强基层民政工作的几点建议

基层民政工作一头连着党心，一头连着民心，其地位和作用非常重要。基层工作状况如何，直接影响着各项惠民政策的落实，直接影响着对民政部门的评价，直接影响着党和政府的形象。随着经济快速发展、社会转型加速和政府职能转变，基层民政服务对象越来越多，已从特定群体向全体城乡居民覆盖，服务诉求越来越多样化、要求越来越高；基层民政的任务越来越繁重，已从相关社会行政事务管理向社会建设各领域拓展，从单纯的发发钱、拜拜年向依法承担兜底保障职能转变，老任务没有减少，新任务却不断增加，如何加强基层民政工作，切实解决薄弱环节问题，防范冲击道德底线事件的发生，已成为各级党委政府和民政部门应当重点思考和研究解决的重大问题。

一）把加强基层民政工作作为社会建设领域中的“短板中的短板”重点予以研究解决。与经济建设、政治建设、文化建设和党的建设相比，社会建设属于“短板”，而基层民政工作又是“短板中的短板”，如果不补齐这块“短板”，不仅整个民政工作、民生工作会受影响，而且反过来会影响和制约经济、政治、文化和党的建设，影响全面建成小康社会进程。因此，必须把基层民政工作放在治国理政的大局、放到提升党和政府治国理政能力的高度去认识、去谋划，作为民政工作的“重中之重”予以研究和推进，要用基层的视角看待问题，采取一切有效措施（立课题、摸底数、争取编办支持、采取购买服务等办法），用3-5年的时间破解基层力量配置不足、能力不足、体制机制不畅等突出问题。

二）全方位、多层次开展基层民政干部培训。俗话说“远水不解近渴”，彻底解决基层民政工作的薄弱环节非一日之功，近期有效的措施和办法是对基层民政干部进行“全员”培训，利用3年左右的时间对所有基层民政干部进行一次轮训。部里制定培训纲要，组织开发培训教材，举办一些示范性培训班，对一些优秀民政局长、站长、院长进行培训；在省、市、县级层面，根据培训纲要制定实施方案，落实培训要求，分层次举办培训班。同时，根据岗位不同特点，鼓励所有基层民政干部和民政服务单位工作人员积极参加社工、司法、会计、心理咨询等专业资格考试，创建人人有专长的“全员单位、全员科室”，打造一支高水平复合型人才队伍。

三）以问题为导向着力解决引发冲击社会道德底线事件的诱因。一些地方基层民政干部队伍长期存在的庸懒散、宽松软是惠民政策落实不到位、漠视民众诉求、诱发冲击社会道德底线事件发生的重要原因。要以学习贯彻十八届六中全会精神为契机，全面落实从严治党要求，整肃干部队伍，转变工作作风，强化内部管理，完善工作流程，注重全程留痕和过程管理，以钉钉子精神抓好党中央国务院决策部署的贯彻落实，抓好各项惠民政策的落实，履行职责不缺位，工作流程无瑕疵，各项工作经得起质疑、经得起推敲、经得起追责。要加强基层公共服务设施建设，提升民政公共服务水平，强化信息公开，加强重点领域和关键环节监管，将民政公共服务有效纳入社会公众监督视野，有效防范冲击道德底线事件发生。

四）以稳妥有效的方法妥善处置应对突发事件。突发事件应对处置不当，是诱发冲击社会道德底线事件发生的另一个重要原因。各司局、各单位、各行业要梳理、摸排易引发社会矛盾和极端事件的风险点，不留盲区和死角，制定有针对性的风险防控和矛盾化解工作预案，做到底数清、情况明、有预案。在此基础上，分别研究制定本行业、本领域突发事件应对处置工作规程或预案，规范处置流程和应对措施，避免应对处置不当激化矛盾，引发媒体炒作。在应对处置突发事件过程中，要把舆情应对处置作为重要一环，责成专人负责，及时拟就应对口径，第一时间予以回应，让公众和媒体通过规范渠道了解事实真相，牢固建立社会对民政部门的信任。

（作者系民政部社会事务司司长）