农村基层组织职务犯罪情况研究*<br/>——以崆峒区人民检察院的办案为样本

农村基层组织职务犯罪情况研究*
——以崆峒区人民检察院的办案为样本

2017-01-25崔晓晖罗旭强

中国检察官 2017年22期

文◎崔晓晖** 罗旭强***

农村基层组织职务犯罪情况研究*
——以崆峒区人民检察院的办案为样本

文◎崔晓晖** 罗旭强***

近年来，国家对民生领域，特别是“三农”问题更加重视，国家每年下拨的各项惠农资金达30多项，而“三农”资金兑付过程中发生的腐败案件也是居高不下。越来越多的职务犯罪案件不断滋生，并且呈现出新的形态，严重危害了国家各项惠农政策的实现，以及农村经济发展的稳定。本文以崆峒区人民检察院开展“保民生促三农”工作以来查处的农村基层组织职务犯罪案件为样本，总结新变化，找出新原因，以期对如何预防农村基层组织的职务犯罪有所裨益。

农村基层组织涉农职务犯罪罪因剖析

一、涉农职务犯罪案件基本情况

近年来，平凉市崆峒区人民检察院将查办和预防农村基层组织领域内的职务犯罪作为检察干警开展“联村联户为民富民”，“保民生促三农”专项行动，维护社会和谐的重要抓手。2012年到2016年，崆峒区人民检察院共立案侦查农村基层组织职务犯罪案件44件96人，其中2012年9件18人，2013年9件21人，2014年8件22人，2015年9件16人，2016年9件19人。农村基层组织人员的犯罪情况主要集中在以下几个方面。

（一）在农村土地征用中的职务犯罪

我国《宪法》和《土地管理法》均规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿，土地征用是国家公共设施和公益事业建设需要的一项重要措施，由于土地资源的不可再生性，土地征收补偿费用的低廉性，以及土地征用补偿的不规范性，造成政府和土地管理部门、村级基层组织人员在土地征用过程中利用职权受贿、贪污的案件时有发生。反映农村基层组织人员贪污、侵吞、私分、挪用土地征收补偿费的案件也逐年增多。

例如，李某贪污一案，李身为四十铺镇二十铺村党支部书记，在职期间，利用职务便利，采用将征用土地款及青苗补偿费不入账，违反财务制度支出的手段，非法侵占国家财务31361.57元。

又如，原平凉市四十铺镇二十铺村出纳卫某贪污一案，其将征地款两笔共计111000元中的88005元，计入该村账户，将剩余的22995元未入村帐，私自侵吞据为己有，造成恶劣影响。

（二）农村基层组织人员在退耕还林工程中的职务犯罪

退耕还林是党中央、国务院从中华民族生存和发展的战略高度出发，为合理利用土地资源、增加林草植被、再造秀美山川、维护国家生态安全，实现人与自然和谐共进而实施的一项重大战略工程。近年来，平凉市崆峒区把退耕还林还草作为当地农业结构调整的契机和农民增收的经济点。实施退耕还林还草以来，已初步取得良好的社会、经济和生态效益。

退耕还林指的是土地承包经营权人依据林业部门的规划设计栽植苗木，经林业部门检查验收确定合格面积后，按照标准领取相关补助。由于林业干部有规划、验收的职权，村、组干部有机会提供尚未承包到户和休耕的坡耕地，所以在整个退耕还林过程中，由于利益驱动，双方互相利用、弄虚作假，违反退耕还林政策，骗取钱粮补助款。

2012年以来，平凉市崆峒区人民检察院按照最高人民检察院关于重点关注涉农专项资金检查的指导精神，对区域所有涉及退耕还林项目的乡镇村组进行了走访排查。查处了退耕还林过程中多起农村基层组织职务犯罪案件。

例如，崆峒区大寨回族自治乡土谷堆村干部白某某挪用公款一案，其利用管理经手国家发放的退耕还林款、粮食补助款、农资综合补助款等惠农资金，并将属于该村集体土地面积上的退耕还林款7万元存入个人账户。

又如，崆峒区大秦回族乡大张村实施退耕还林工程中，时任该村委会主任的温某某、计划生育专职副主任的李某某，在规划退耕还林土地面积过程中，从2004年至2008年，二罪犯私自侵吞国家拨付的退耕还林粮食补助金37120元。

（三）农村基层组织人员在工程建设领域中的职务犯罪

“建起一批工程，倒下一批干部”，这是多年来工程建设领域一个痛心疾首的老问题。近年来，随着国家对“三农”问题的大力投资，城镇化进程的加快和建设“热度”的持续上升，农村房地产开发、工程建设项目中利润相当可观。尽管政府采取透明化的制度措施，大大减少了工程领域职务犯罪的机会，但在农村工程建设过程中，仍然存在很多问题，贿赂之风恶性蔓延。商业贿赂作为一种不正当竞争手段，渐渐演变成了工程建设领域通行的潜规则，严重扰乱了工程建设市场，腐蚀了一些农村基层干部，败坏了社会风气。

崆峒区人民检察院近年来查办的农村基层组织职务犯罪案件中，工程建设领域中的职务犯罪普遍增多，从项目审批立项到土地的出让、征用，从工程预算到规划设计，从工程施工招投标到办理工程签证，从材料设备选购到质量监督，从工程竣工验收到工程款结算、竣工财务决算的诸多环节，都客观的存在着产生职务犯罪的土壤和条件，稍有不慎，就容易滋生腐败。

例如，崆峒区柳湖乡泾滩村原党总支书记贾某某、总支委员卯某某、村委会委员武某某受贿、职务侵占一案中，三人在任职期间，利用职务和工作的便利条件，从2006年11月至2010年12月间，在该村一社修建的单家川小区商品楼、安置楼工程中，违反规定，分别收受5名建筑开发商贿赂款368000元。造成极为恶劣的影响。

二、农村基层组织职务犯罪新变化

（一）农村基层组织职务犯罪领域更加广泛

随着国家惠农政策的落实完善，对农村改造建设的大力投资，农村经济建设的快速发展，2008年以来，平凉市检察机关立案查办的农村基层组织职务犯罪案件，不但多发于土地征用，退耕还林等领域，并且逐渐向各领域如工程建设、交通、教育、医疗卫生、灾后重建等新领域发展延伸。尤其是工程建设领域的职务犯罪尤为突出。近年来，经济社会的快速发展对农村基础设施建设提出了迫切要求，农村基层组织人员手中掌握着权力，对本辖区工程建设项目招投标、项目承包、资金拨付、工程款结算、施工现场管理、工程质量检查、验收等环节拥有决定权，但监督管理制约机制缺失或不健全，为违法违纪现象的滋生提供了温床。如崆峒区人民检察院2012年查办的贾某某等三人受贿、职务侵占一案，三名犯罪分子就是在该村修建的商品楼、安置楼工程中利用手中权力谋取私利。

（二）农村基层组织职务犯罪涉及的金钱数额更越来越大

农村基层组织人员手中都掌握着一定的权力，权力在某些人眼中就意味着财富和利益，有权就用、能贪就贪、能占就占，涉案罪犯多采用虚报冒领、打白条、用虚假发票冲账、直接挪用截留大量项目资金的手段，贪污、挪用、侵占国家财产，一些村干部对经手的所有资金都要“雁过拔毛”，十分猖獗。这些犯罪直接危害人民群众特别是广大农民的切身利益，严重影响农村地区的稳定，严重损害党和政府的形象。2012年以来，平凉市崆峒区检察机关立案侦查的涉农职务犯罪案件44件96人，为国家挽回了386.55万元的经济损失。通过分析发现，案件涉案金额呈逐年上升趋势。

（三）农村基层组织职务犯罪造成的危害后果日趋严重

当前，农村基层干部职务犯罪从个案来看，其涉案金额相对集中，虽然其与领导干部经济犯罪案件相比案值小得多，但是它们点多面广，大多数案件与“三农”问题和农民群众的切身利益密切相关，一旦处理不当和不及时，极易引起群众上访。

其危害性有四：一是损害了党和政府在人民群众中的形象，妨碍了党和国家政策、法规的贯彻执行，严重影响了农村各项工作的正常开展。二是损害了农民群众的利益。少数农村基层干部利用职务之便，在征地、农村基本建设等过程中贪污贿赂、挪用公款、坑农害农，使农民群众蒙受了重大经济损失。三是严重制约了农村经济发展。由于少数农村基层干部利用手中的权力，自己捞钱，中饱私囊，缺乏带领农民走上共同致富道路的事业心和责任感，致使一些农村经济长期处于低迷状态，影响了农村经济的发展。四是严重影响了农村的社会安定和政治稳定。近年来，随着农村基层组织人员职务犯罪案件的不断增多，反映农村基层干部职务违法犯罪问题的农民集体和越级上访事件也日趋严重，有些地方甚至发生了农民围堵地方党政机关的现象，造成了很坏的社会影响。

（四）农村基层组织职务犯罪中的合伙作案更加突出

“查出一案，带出一串”，是当前职务犯罪中一个突出的特点，尤其是在土地征用，工程建设领域中，涉农土地征用工作程序比较复杂，涉及补偿物的种类、性质各有不同，需要各环节相互配合。因此，罪犯往往采用联手作案，集体合谋的方式，相互勾结，侵吞国家征地补偿款。又如在工程建设领域中，项目工程牵扯到审批、预算、采购、监督等各个环节，只要有环节，就有人钻空子，行贿受贿，请客送礼等许多违规行为出现意味着更多窝案，串案的滋生。以平凉市崆峒区检察机关近年来查办的涉农职务犯罪案件44件96人为例，其中窝案，串案占总案件的44%之多，且呈现越来越严重的态势。如2012年查办的3件农村基层组织人员职务犯罪案件就均为窝案、串案。其中大秦回族乡大张村实施退耕还林中，1案牵扯2人、大秦回族乡大秦村退耕还林工程，1案3人、索罗乡张树村在开展“5·12”汶川地震灾后农房重建补助工程中1案4人。如，大秦回族乡大秦村退耕还林工程一案，犯罪分子秦某某三人共同商议，利用担任村干部的职务之便，将多出的本应属于集体的退耕还林地79.5亩，分别虚列在秦某智名下26亩、秦某亮名下28亩、秦某祥名下25.5亩。从2004年至2010年，三人共套取国家专项资金退耕还林补助款8.66万元。这些窝案、串案的发生为国家及社会造成较大的经济损失，社会影响恶劣。

三、农村基层组织职务犯罪的罪因剖析

（一）相关立法存在缺陷

虽然修订后的《刑法》及有关司法解释采取了列举式规定，将村干部在从事某些行为时可界定为“其他依照法律从事公务的人员”。但在司法实践中，由于村级组织职能繁多，“公务”与“村务”、“党务”错综混杂，难以区分，因而造成主体难分、罪名难定、管辖权无法明确的窘境。当一部分农村基层组织人员利用职权涉嫌犯罪时，对其管辖权的不明确，是造成打击此类人员职务犯罪不力的一个重要因素。

（二）权力过分集中，监督不到位

农村基层组织职务犯罪人员职位不高，权力却不小，在重大事项上一人说了算。在处理具体事务中，村委会主要负责人拥有较大的决定权，有关的决策人员，经办人员也具有自主权，出现了村级权力个人化、个人权力私有化的现象。权利失去监督必然导致腐败，农村基层更是如此，从目前的体制来看，政府部门还没有建立起对村委会日常工作进行监督检查的机制，也未开展对村委会财务管理进行定期或不定期审核监督工作，导致对村委会权力行使的制约及监督不到位。

（三）法律意识淡薄，个人素质较低

从近年来所查处的农村经常组织案件中，初中以下文化程度人员占1/2，有些农村干部缺乏应有的从政道德修养，法律意识淡薄，自律意识薄弱，“有权不用，过期作废”的错误思想严重，将权力作为以权谋私的工具。例如在土地征用中，有的罪犯认为自己从事土地管理工作很辛苦，用“土地补偿款”给自己购买通讯工具，交通工具，报销个人费用等行为是理所应当的。在被查处的村干部中，绝大部分仅有初中文化程度，他们将当官作为牟利发财的捷径，加之法律观念淡薄，存在侥幸的冒险心理，认为即使被发现查处，也可以拒不承认或者大事化小，小事化了，从而导致其敢于借工作之便，采用各种手段，达到贪占公款的目的。