杨新欣

棚户区改造和旧城改造工作（简称棚改旧改）作为重大的民生工程，是贯彻落实党的十九大提出的“坚持以人民为中心”发展思想的重要抓手；同时，它又关系城市功能提升和城区经济发展，是重要的发展工程。根据国家统计局社情民意调查中心在2015年8月12日发布的《城镇棚户区改造群众满意度调查报告》显示，棚户区居民对棚户区改造政策满意度很高，对其政策落实情况满意度也较高，同时希望切实加大其政策落实的力度。棚改旧改工作说到底是政策问题，只有保证拆迁安置等相关政策的“合法”、“合理”，才能实现棚改旧改工作的“和谐”。济南市在2015年率先提出在棚改旧改工作中坚持“不与民争利、阳光征收、用群众工作方法”三项原则，以及法治思维、法治方式的工作思路，坚持算大账、算发展账、算民生账，并将棚改旧改工作作为“453”工作体系中“五项重点工作”的重要内容之一，最大限度地让利于民，赢得了群众满意。近两年全市涉及城建领域信访问题大幅减少，保持着重大集体访“零记录”。济南市棚改旧改工作成功经验的取得，究其根本是做到了从“顶层设计”出发，以政策“惠民”破解了“天下第一难”，实现了“民生”与“稳定” 的“双丰收”。但是实地调研也发现，济南市棚改旧改政策在发挥积极引导作用的同时，也蕴含着一定的社会风险因素，应该引起充分重视，并及时建立有效的社会风险防范机制，化解各种风险隐患，才能真正将惠民政策落到实处，实现政府、企业与群众的合作共赢。

一、济南市棚改旧改政策“惠民”的经验做法

2016年济南市棚改旧改工作取得了突出成绩：在棚改方面，有多项指标创下了历史上的最好成绩，省棚改计划项目开工率达到年度计划的109.39%，提前超额完成省棚改年度计划，货币化安置率53.5%，超出国家规定50%的要求；在老旧小区整治方面，11个老旧小区整治试点项目全部完成，115个计划项目全部开工，已完成计划任务的90%。 济南棚改旧改工作实现和谐、快速推进的“法宝”在于坚持政策“惠民”，有力保障了棚改旧改政策的公共性目标不发生偏离。

（一）科学制定惠民政策

政策优惠是征收拆迁顺利进行的前提和保证。济南市棚改旧改工作始终坚持“以人民为中心”的发展理念，科学设计了全方位的惠民政策，“不与民争利”，最大限度地让利于民，实现群众利益最大化。惠民政策“工具包”包括优惠补偿政策、货币化安置政策、搬迁奖励政策、政府兜底政策、弱势群体特殊扶助政策等一系列政策，从根本上保障了群众在拆迁补偿、安置、搬迁，以及弱势群体权益保障等方面的诉求都得到有效的政策响应。特别是货币补偿采取了很多创新性做法，例如历下区创造性设置了货币补偿集中签约期，实行货币补偿分段奖励政策，延长第一阶段奖励时间，让绝大多数提早搬迁的居民受益，同时又增加单元奖、整楼奖等综合性奖励政策，为顺利、快速签约起到了积极促进作用。

（二）“阳光执行”惠民政策

政策执行是关系惠民政策能否落到实处的关键，而“阳光”执行是最好的“防腐剂”。济南市创新性的采用了“阳光征收”工作程序，全过程让群众参与、接受群众监督，做到了以“政策阳光”避免暗箱操作，以“操作阳光”做到“一把尺子量到底，一个标准评到底，一个算盘算到底”，以“监督阳光”确保全程无死角，最终实现了结果阳光，让群众真正心服口服，也遏制住了突击加建等歪风邪气，充分保障了群众的知情权、参与权和监督权。

（三）发动群众推动惠民政策

群众工作方法是化解矛盾问题的“法宝”。济南市始终坚持群众工作法，充分考虑群众意愿，全方位地为群众服务，用真心换真情，赢得群众的衷心拥护和大力支持，确保棚改工作和谐有序、积极稳妥推进。例如历下区提出“搬出历下感情在，搬出历下区政策在，搬出历下服务在，”决不能让群众搬走了感情、搬没了政策、搬伤了心”，以此换取了群众的真心支持。例如“四心”工作法，挖掘群众的“正能量”，他们利用单位关系、同事关系、邻里关系，挖掘和发挥关键人作用，实现了一户连成一线、带动一片的效果。如因重点工程拆迁安置到天桥区边庄19号楼的48户居民，由于历史原因，一直没有拿到房产证，拆迁补偿比有证房产低，群众抵触情绪很大，对此拆迁工作人员多次协调有关部门，按政策给予了相应补偿，居民利益得到合理保障，群众主动送来锦旗。针对个别态度蛮横、无理取闹的拆迁户，一方面做好艰苦细致的说服解释工作，另一方面敢于坚持原则，做到“不让第一个拆迁的吃亏，不让最后一个拆迁的获利”。

（四）依法保障惠民政策

法治思维和依法办事是确保惠民政策落到实处的“稳定剂”。济南市棚改旧改工作始终坚持法治思维，努力推动形成遇事找法、解决问题用法的良好法治环境。根据十八届四中全会作出的部署要求，“把信访纳入法治化轨道，切实保障合理合法诉求按照法律规定和程序能得到合理合法的结果”。济南市特别注重在推进信访法治化建设方面进行积极探索与创新，保障棚改旧改工作依法有序推动，具体措施包括：一是成立由公安、检察院、法院、司法、综治、信访等单位组成的执法保障组，全程参与，发挥法制宣传、引导及警示作用。二是在各级信访部门设立律师工作站，安排公职律师全天候参与信访值班，并筛选49家律师事务所轮流提供法律咨询服务，有效引导群众依法、有序维权。三是针对社会非法融资、楼盘资金链断裂等引发的突出矛盾问题，严格遵循法律路径化解，特别是建立了重要来访“就地会商”平台、疑难问题“筛查推送”平台、重点事项“牵头直办”平台以及维权案件“社会力量联办”平台，全方位、多部门、多渠道的实现了依法维稳与依法维权的有机统一，促进了社会秩序稳定，彰显了社会公平正义。

二、全面梳理济南市棚改旧改政策存在的社会风险因素

济南市棚改旧改工作主要包括棚户区改造、城中村改造、危房改造等内容，涉及到征收拆迁、回迁安置、社会保障等相关政策。通过对五里牌坊片区、华山片区、中央商务区等济南市棚改旧改重点项目的调研发现，一系列的惠民政策赢得了群众的较高评价，同时，棚改旧改的相关政策也不同程度的存在社会风险因素，必须加以高度重视和有效化解。

（一）政策滞后带来的社会风险因素

1.政策滞后于经济社会发展实际

棚改旧改工作的核心是依法依规、合情合理的做好征收拆迁工作，关键是拆迁补偿、回迁安置等政策要符合当地经济社会发展实际，满足群众的合理预期，保障企业的积极性。济南市棚改旧改工作涉及到城市国有土地上房屋和村集体土地上房屋两种不同土地性质房屋的征收征用，政策依据分别是《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》（2013年第248号文）和《济南市土地征收管理办法》（2011年第238号文）。这两项政策在法律依据、征收程序、补偿标准、执行程序、争议解决途径等方面存在本质区别，出台时间较早，在实际运行中滞后于济南市经济社会发展实际，带来企业成本高、群众搬迁难等一系列问题。

一是两项政策在补偿标准上存在较大差距。根据对山东省最大拆迁项目——济南华山片区拆迁工作的调研显示，国有土地房屋拆迁补偿标准明显高于集体土地房屋拆迁补偿标准。农村与市区的经济社会发展水平存在较大差异，在同一片区拆迁工作中，农村居民相对于城市居民，“相对不公平”感较强，在农村之间也存在城中村、近郊村和远郊村的发展差异，补偿较低的农村村民心理落差较大，拆迁热情较低，出现“钉子户”问题，给拆迁工作带来较大阻力。

二是两项政策分别存在不合理性。《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》（2013年第248号文）规定，被征收房屋和用于产权调换房屋的价值，应当由具有相应资质的房地产价格评估机构评估确定，补偿价值按照其所处区位新建普通商品房市场价格，结合被征收房屋建筑结构、层次、朝向、新旧程度和装饰装修情况等因素评估确定，评估时点为房屋征收决定公告之日。从2015年下半年国家实施供给侧结构性改革后，受房地产市场“去库存”政策的利好影响，济南市新建商品房价格急速攀升，带动房屋租赁价格随之大幅提高，特别是市中区和历下区作为经济发达区，与天桥区和槐荫区等区相比，在新建商品房价格、租房价格等方面总体较高。这种房屋市值的评估价格滞后于房地产市场变化，明显低于周边市场价格，带来居民回迁购房的成本也较高，导致被征收户产生抵触情绪，采取观望态度。而政策规定发放的房屋拆迁过渡费的标准也低于市区房屋租赁价格的平均水平，五里牌坊片区过渡费上涨后为1300元，在周边很难租赁到合适房屋过渡，实际增加了居民的过渡成本和生活成本。根据《济南市土地征收管理办法》（2011年第238号文）对于集体土地房屋征收补偿的政策规定，虽然提出随经济社会发展状况适时调整的原则，但是在实际执行中存在一定的滞后性，华山片区、文庄片区等项目都出现了“用远郊价格拆近郊房子”、“用2011年政策拆2016年房子”等问题，近郊居民房屋的市值和租赁价格较高，收入水平较高，感觉利益受损，拆迁意愿不强。

2.政策滞后于群众合情合理的诉求

群众在拆迁、安置、回迁等方面存在着各种合情合理的诉求，如析产纠纷问题、人口较多但住房较小的家庭跨档选房问题、用一套大房置换两套小房问题、重点项目建设的历史遗留问题等等，体现了群众最关心最直接最现实的利益问题，而当前的拆迁补偿、回迁安置等政策却难以完全细化涵盖这些诉求，由此可能引发社会矛盾升级，成为威胁社会稳定的风险因素。

（二）政策执行不力带来的社会风险因素

棚改旧改工作涉及到千家万户特别是弱势群体的切身利益，政策落实必须坚强有力，需要政府制定完善的兜底政策和社会保障政策，特别是考验了相关政府部门的执行力、协调配合能力以及遵纪守法能力，执行不力将降低政府公信力，引发社会风险。

1.政府兜底政策面临巨大的财政压力

目前很多棚改项目属于微利、薄利、甚至亏损项目。例如槐荫区二制药片区项目，近一半居民面积小于46平米，属于赔钱项目，市财政拿出3个亿推动项目进展；市中区文庄旧改项目，安置标准为人均47平方米，实际操作对家庭人均建筑面积不足100平方米的，按人均100平方米计算补偿金额，拆迁补偿总费用增加了5000多万。虽然政府兜底政策赢得了群众信任，加快了拆迁进度，但是政府会背负沉重的财政负担，长远来看不可维系，必须开辟社会融资渠道，破解资金瓶颈问题，否则会大大降低政策执行力，面临社会风险。

2.相关政府部门缺乏有效的协调配合

棚改旧改工作要求相关的公共服务部门为群众提供公共基础设施建设和社会保障服务，需要相关政府部门积极协调配合，发挥合力。而实地调研发现，在回迁房的公共基础设施服务提供方面，天然气、供水等部门在服务意识和工作效率上有待提升，存在推诿扯皮、“踢皮球”等问题，群众意见较大，而基层街道部门协调相关部门难度很大。特别是涉及到对弱势群体的特殊扶助政策方面，安置补偿、居住周转、就业、入学、低保、廉租房、残疾人救助、医疗救助、慈善救助等各种政策都要求相关部门协调配合，提供高效便捷的公共服务，而相关的政府办事程序还不够简化，一些服务窗口单位仍存在“门难进”、“脸难看”、“事难办”等问题，影响了政府公信力和执行力。

3.征地拆迁腐败案件多发高发影响党群干群关系

近年来征地拆迁成为基层领导干部违法违纪、贪污腐败的高发领域，成为群众上访和群体性事件的“导火索”。2015年济南市纪委通报，市中区七贤街道办事处文庄村党总支原书记吴春启，采取虚构房屋、伪造调查表等手段，套取并贪污拆迁补偿款918万余元。根据2016年2月省委巡视组专项巡视的反馈结果，市中区的部门、街道和村居干部涉及征地拆迁的腐败案件多发高发，有的直接从中谋取个人利益，有的弄虚作假，相互勾结，违规违纪。这些腐败现象将直接导致基层党群干群关系的紧张，成为基层维稳的高风险因素。

（三）政策调整带来的社会风险因素

《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》（2013年第248号文）即将面临5年有效期到期，在新政策出台之前，将处于政策调整的“真空期”。拆迁群众和项目企业对于新政策都抱有较高的政策预期，存在各自的利益诉求，新政策在合法性、合理性、可行性与可控性方面将面临新的考验，成为新的社会风险因素。

（四）新兴政策问题带来的社会风险因素

拆迁带来的不稳定问题更多是出现在回迁安置阶段。随着政策环境的变化，回迁安置政策执行面临一系列的新问题。根据华山片区拆迁项目的调研显示，进入回迁安置阶段，出现了全面二胎政策放开带来的回迁人口的激增问题，婚嫁人口流动问题，老人去世、子女争夺安置房问题，回迁商业保障房的运作管理，失地农民的可持续生计保障等问题，成为新的矛盾隐患和利益诉求，加大了工作难度。要求政府必须及时调整和出台相关政策方案，及时解决这些新的政策问题，降低社会风险。

三、构建济南市棚改旧改政策社会风险防范机制的对策建议

习近平总书记要求领导干部要坚持底线思维，遇事从坏处准备，争取最好的结果，做到有备无患、遇事不慌，牢牢把握主动权，着力增强风险防控意识和能力。党的十九大提出：“增强驾驭风险本领，健全各方面风险防控机制，善于处理各种复杂矛盾，勇于战胜前进道路上的各种艰难险阻，牢牢把握工作主动权。”2017年济南市棚改旧改工作任务同比再增四成，时间紧、任务重，为保障棚改旧改和谐稳定开展，要深刻认识棚改旧改政策面临的诸多社会风险因素，重点从提高风险防范意识和能力，建立风险评估机制，落实风险控制措施等三方面着手，构建全方位的棚改旧改政策社会风险防范机制。

（一）提高各级政府部门特别是基层政府的风险防范意识和政策执行能力

征收拆迁工作被称为“天下第一难”，历来是社会风险的高发地带，容易诱发越级访和重复访，影响社会稳定。区政府、街道办事处作为基层部门直接与拆迁群众打交道，具体执行全市棚改旧改的相关政策，体现的是政府的依法办事能力、公共服务能力以及群众工作能力。在国家征收拆迁法律法规以及济南市征收拆迁政策文件不会出现系统性调整的前提下，拆迁拆的就是干部，考验的是基层干部面对纷繁复杂的利益关系时的风险防范意识和能力，如何将社会风险隐患消灭在萌芽状态。

1.提高基层干部的风险防范意识

基层干部在拆迁安置、社会保障等政策执行的过程中，一定要提高风险防范意识，对于可能引发社会风险的工作环节、程序、方法、诉求等要特别关注，假想所有最坏的情况，做好风险识别，全面梳理各种社会风险点，为下一步风险评估和风险控制打下基础。

2.提高基层干部的政策执行能力

提高基层干部在棚改旧改工作中的社会风险防范能力，落脚点在于提高基层干部的政策执行能力，强化执行力。

一是提高对于拆迁政策的学习、宣传和解读能力。要对基层直接参与征收拆迁工作的人员进行岗前培训，了解国家和市里对于拆迁工作的相关规定，并向居民做好宣传和解读工作，最大化的维护居民的知情权和表达权。例如在五里牌坊棚改项目中，青年公园街道的工作人员采用“明白纸”、“公示墙”等形式对居民进行拆迁政策的宣传解读，为居民答疑解惑，形成合理预期，在维护社会稳定方面取得了较好效果。

二是提高依法办事能力与协调配合能力。政府部门和基层干部要始终坚持法治思维，提高依法拆迁，依法补偿、依法安置、依法救助的能力，以此引导被拆迁群众树立法治意识、依法维权。同时，加强对政府相关部门和窗口单位的公共服务意识、协调配合意识的责任要求，通过强化考核和问责来提升服务能力。还要营造风清气正的政治生态，“为敢于担当者担当，为敢于负责者负责”，细化“容错免责、纠错、防错和诬告陷害信访举报行为查核处理办法”，激励基层干部在拆迁工作中敢于担当、勇于化解风险矛盾。

（二）建立科学的棚改旧改政策“社会稳定风险评估”机制

根据党中央提出的对于政府重大决策和重大项目进行“社会稳定风险评估”的要求，以及《物权法》《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》《济南市土地征收管理办法》的相关规定，济南市棚改旧改工作采用了社会稳定风险评估方法，下一步需要在建立科学的、适应济南市情的评估机制上下功夫。

1.确定科学的评估指标

根据中央要求，重大决策社会稳定风险评估的指标要围绕决策的“四性”，即合法性、合理性、可行性和安全性来进行评估。合法性评估主要考察政策主体、政策权限、政策内容、政策程序、政策调整等是否符合宪法、法律规定及党和国家的大政方针，是否经过公示和听证。合理性评估主要考察政策出台理由是否充分、政策内容是否及时有效，是否符合经济、社会发展规律和社会公共利益需求，是否符合上位法律、法规、规章和政策精神，是否保持政策连续性、相对稳定性以及与相关政策的协调性等。可行性评估主要考察政策方案是否具有可操作性和配套保障，人力、物力、财力是否在可承受范围，出台时机是否成熟等。可控性评估主要考察政策的潜在负面效应、政策目标群体诉求及其激烈程度等。下一步要在“四性”评估上明确具体的指标体系。

2.设计科学的评估模型

组织相关专业机构和人员设计科学的、符合济南市经济社会发展实际的评估模型，对于目前针对两种不同土地性质的征收拆迁相关政策，全面梳理“四性”上存在的社会风险点，确定风险等级及风险权重，对于高风险、中风险和低风险分别提出相应的风险化解措施。

3.建立多元主体合作参与的评估机制

组织维稳、信访、城建、规划、房管、城管、公安等相关部门，房产开发企业以及拆迁项目群众代表，严格依据评估指标和程序，通过提前公示、听证、征求意见等方式，认为征收补偿方案不符合国家《物权法》《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》《济南市土地征收管理办法》规定，存在高风险和中风险的，应该不予实施，或者重新论证，降低风险后再实施，对于低风险方案可以实施，但要妥善处理好群众的合理化诉求。

（三）做好棚改旧改政策社会风险防范机制的落实

1.尽快调整完善《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》和《济南市土地征收管理办法》两项政策

在国家相关法律法规的原则指导下，研究出台适合济南市经济社会发展实际的征收拆迁指导性政策，缩小两种土地性质拆迁补偿的差距，保障城乡居民在房产市值评估、过渡费、补偿形式等方面的合理权益，特别是对弱势群体家庭做好特殊救助，从顶层设计上最大限度的寻找“公约数”，平衡城乡居民合理的利益诉求。

2.出台针对开发商企业非法融资、企业资金链断裂等极易引发社会矛盾问题的治理措施

从源头上建立针对开发商企业的诚信机制，对于诚信记录良好的开发商进行税收优惠等多种形式的奖励，对于严重失信企业，或者由于经营管理不善、导致资金链断裂，甚至是从事非法融资犯罪等行为的企业，实行联合惩戒，禁止进入招商引资范围。从治理方式上，针对此类高社会风险问题采取综合治理、依法治理等方式，严格在法律框架内解决纠纷，保障利益受损群众的合法权益。

3.发挥好政府部门与社会力量的合力作用

继续发挥信访联席会议的统筹协调作用，安排信访、维稳及各相关职能部门驻点接访，全面掌握社情民意，针对可能出现的矛盾隐患，提前做好疏导化解工作，坚决避免因个别一线工作人员“政策吃不透”、“作风粗线条”，引发群众抵触情绪，或者导致矛盾演化升级。对于复杂棘手问题，可随时提请市一级联席会议牵头破解，实际成效非常显著。针对部分群众面对征地拆迁，不清楚如何维权，或不正当维权等现实情况，充分调动社会“第三方力量”，包括人大代表、政协委员、媒体人士、社会律师、“意见领袖”等力量。例如济南市成立全国首家“市民信访巡访团”，选聘一批“全国道德模范”、“山东好人”等市民代表，帮助弱势群体表达利益诉求，协助责任主体与信访群众沟通取得了很好的工作效果和社会反响。还要做好拆迁居民的社会保障工作，各相关部门通力合作，将社会保障网“织密筑牢”，保障拆迁居民特别是弱势群体不因拆迁致贫或者返贫，增强对棚改旧改工作的“获得感”，真正得实惠。

4.继续推进工作机制的改革创新

近年来，济南市通过顶层设计，理顺了城市更新管理体制，成立了国内第三家、省内第一家城市更新局，完善了棚改协调推进机制，强化了棚改政策引导力度，明确了督促奖惩责任。下一步重点应该在建立对基层干部干事创业的激励机制，拆迁领域反腐机制，以及货币化安置中企业与居民的“双赢”机制等方面进行突破和创新。

[1] 张璁.山东济南棚改旧改中信访大幅减少，阳光拆迁与民不争利[N].人民日报，2017-01-11(19).

[2]管斌.和谐拆迁破解“天下第一难”[N].经济日报， 2017-02-16(5).

[3] 蒋俊杰.我国地方政府政策执行中的社会风险——基于P 区房屋拆迁政策的多案例分析[J].经济社会体制比较，2014(5).