◎陈 和

“多维互构”视域下的社工组织应急服务机制探析

◎陈 和

社工组织在突发事件中应急服务日益频繁、服务效果愈发明显。目前，社工机构应急服务仅限于某种具体情境，未能协同政府、市场和社会实施互动作用。本文从国家形成的管理策略、社工组织的运行能力和市场的支持成效三个方面阐述国家、市场和社会在应急服务方面的困境与挑战，提出社工组织在多维互构下的应急服务机制构建。

多维互构；社工组织；应急服务；机制建设

社会转型中的问题和冲突决定了社会力量在国家治理体系不可或缺的地位和影响，面对突发性公共危机，社会关系结构和组织应对模式都会发生转换与再塑，政府中心主义被相互依存的合作关系取代，多元性主体参与使得这种关系在互构重塑中更加凸显危机管理的共应性，政府在挖掘和发挥社会力量应对危机时，思考如何构建一种新的互动机制，以实现社会资源有效整合和激发社会力量积极参与到对突发事件管理的全过程，体制机制设计已成为我国应急管理制度建设的紧迫要求；从经验应对到专业介入，社工组织作为国家应急管理结构体系的重要力量组成，在危机认知、危机干预目标设定、模式选择以及应急能力提升等方面都面临服务机制的重新构建，规范服务行为，提高服务质量和职业化水平等问题。

一、“多维互构”视域下社工组织应急服务机制构建指向

当今社会，随着各种自然灾害、事故灾难、公共

卫生事件、社会安全事件的频发，人们越来越需要足够的经验和技能去防范和应对这些突发事件的发生。十八届三中全会提出社会力量引入社会治理，其他社会组织参与突发事件的治理、服务愈发普遍，并产生了积极效果。突发事件中社工组织参与应急服务，既受国家政策的调控，亦受市场导向的影响，同时反映了社会的需要。第一，国家借助权力系统优势，通过行政行为和法律规制，对个人及其群体的权益做出政治性安排，必然导致对社会组织发展的习惯性干预，社工组织也不例外，社工组织参与应急服务的组织能力和动员作用的大小，体制性障碍的突破程度影响着社工组织开放空间的扩展；第二，市场是利益的共同体，它强调社会机会的公平竞争性，决定了市场行为的效率与效益，在资源优化配置中，通过市场调节，市场介入于社会治理的应急服务体系中，不仅更好贴近和满足了各种社会服务需求，而且避免了政府责任缺位与行动越位，有利于各种社会力量作用的正常发挥，从而实现社会治理乃至应急服务机制的良性运行与协调发展；第三，社会是各个财产所有者权益的集合体，这里既有利益诉求、权益保障又有共同道德和价值取向。社工组织的健康发展不能完全依靠某一要素的作用，需要有系统的、多维度的“视觉”眼光，将社工组织的发展置于“国家―市场―社会“大系统中，这是基于社工组织发展的外部机制的作用。强调社工组织的应急服务机制构建本身就是国家、市场与社会的关系调整和转变的过程。这一过程，就是一种不同主体互动进而形塑社工组织服务功能的具体效果。

二、社工组织应急服务机制“多维互构”框架的形成

互构是在多元主体共同参与和行动意义效应的过程中,不同社会主体以积极谋划和行动,在各种可能性中“争取一个最佳值”,通过努力来“赢得”某种事实，强调参与者的协商合作,以构建出可以共同分享的前景。“多维”则是指多个社会主体之间结构的统一和功能的聚合，形式上是多元主体的参与，彼此保持着自身的独立性，但实质上已经构成一种新型复合性的创新主体，在应急服务实效上达到一体化的组织效应，因此，社工组织应急服务机制的形成、运行，不仅是社工组织需要完善自我，更为重要的是与政府、市场等主体间的融合与合作。据此，社工组织应急服务机制得以建立和运行需要依托于三个基础性机制的建设，即国家形成的管理策略、社工组织的运行能力和市场的支持成效。国家行政部门的管理策略应充分体现政策工具的调控作用，必须对社工组织参与应急服务的各个方面做出明确的规范，主要包含授予应急服务权限、明确应急服务标准和规范应急服务程序这三方面的内容[1]。国家形成的管理策略是社工组织运行机制形成的前提。社工组织的运行机制应着力于应急服务能力的建设，高效的社工组织运行能力应该包括对突发事件的发现机制、响应机制和转介机制。同时，社工组织的有效运行又离不开人力、资源和信息的支持，基于市场的灵活配置，市场的支持成效主要体现在信息共享机制、筹措机制和市场化介入机制方面的建设。因此，基于“多维互构”理论认知，突发事件的应对是一个系统工程，社工组织应急服务机制的建立健全必须依赖政府和市场强有力的资源整合和调动的力量支持，还需要契合自身的改变、重塑，在自身服务的系统化、专业化方面进行提升，从内部机制建设上不断达到规范和自我约束、自我激励，形成政府主导、市场运作、公众参与的社会服务发展格局。

三、“多维互构”视域下社工组织应急服务机制构建存在的问题

改革开放以来，我国针对不同类型的突发事件制定了相关应急办法，2007年我国应急管理领域的第一部基本法《中华人民共和国突发公共事件应对法》诞生，该法的制定和实施成为应急管理法治化的标志。十八届三中全会以后开始重视社会力量介入突发事件的作用，提出了社会组织参与应急服务的指导性方针，社工机构应急服务机制在多元主体互构背景下，国家的管理机制、社工组织的运行机制和市场的支持机制各自在介入突发事件、提供应急服务的过程中存在着诸多问题：

（一）国家管理的授权困境

其一，从应急服务发展历程来看，国家提出建立“应急”体系，是以国家管理部门为主体，由政府主导、相关部门推动来开展应急工作。十八大以来，基于国家治理能力提升的需要，社会组织自发的参与应急服务的情形日益增多、服务内容愈发丰富。在这一背景下，国家对社会参与社会治理的授权内容、程度和责任均存在着风险。在应急服务的主体关系方面，有学者认为政府与社会组织是雇佣关系，从政府购买或项目制运作角度出发，提出社会组织在应急服务中是完成政府的延续性工作，要主动配合政府或对政府有所交代；有学者强调政府是扮演宏观政策的制定者角色，而社会组织在应急服务中应保持独立性，从而达到社会组织的介入与专业的服务效果[2]。在政府主动授权下，国家对社会组织参与应急服务的管理机制未形成，目前各个地方政府对社会组织的授权并不一致。根据法律法规的要求，对于遭遇突发性、紧迫性处境的群体和个人，比如遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病或其他特殊原因导致陷入紧急状态。这种全方位、全覆盖的应急服务理念，打破了应急服务的门槛，有助于有效化解人民群众的生存危机；其二，出于“突发、紧急、重大”状况自身的复杂性以及责任推诿等原因导致无法及时、有效地识别应急状况，从而影响了应急服务的效率。尤其突发事件发生时，国家按照既有的行政程序开展应急管理工作，社工机构则凭借自身判断或组织属性参与应急服务，两者没有协同途径，服务内容和救援程度可能存在差异或重合。依据目前的国家授权形式，社工组织在开展应急服务的过程中可能会陷入无法判断自身地位、作用和无法精准识别服务情形的尴尬境地，进而影响社工组织应急服务的效果。

（二）机构运行的能力有限

基于多维互构视角，一个组织的发展和壮大不但受外部机制和环境变化的影响，更取决于自身内部建设的好坏，社工组织应急服务是针对危机期的各类社会服务需要，相对于一般性社会工作更需要在组织内部管理和应急救援专业服务能力方面加强机制的完善和提高。由于行政管理色彩较浓，层级多而结构复杂，导致部门间职能不明而运行效率低下。在服务和人才方面，普遍存在的是机构服务专业化不强和人才匮乏、人才培养与队伍建设不足的问题，随着对社工服务越来越强调标准化的趋势，社工服务也越来越趋于专业化，没有专业化，不可能达到标准化，只有提供更加专业的服务科目和更高的服务品质，才能真正增强公众对社工服务的认同感，提高社工的可信度和吸引力，使公众愿意接受社工的帮助。但现实中由于组织服务专业化不强而使服务水平难以得到保障，服务质量不高，服务满意度差；组织内部管理缺乏激励机制的完善，成员待遇较低、地位不高，专业人才普遍缺乏对此职业的热情和投入度，造成整个队伍专业素质不高，实际工作能力低，这些反过来又会影响到服务水平的高低。没有完善的体制和机制运行，就不可能实现对内部力量的整合，更不可能实现规范化管理和发挥各方面的积极性和创造性，提高服务品质。

（三）市场支持的成效不明显

在社会主义市场经济建设过程中，市场的参与感和获得感日益增强，但是，市场的扩展空间尚有余地。其一，政府部门间存在信息分享壁垒。政府部门信息整合、分享程度不高，在应急受理、案情分析、案情汇总等方面无统一平台。在应急资源上，“部门利益”的束缚，应急资源无法及时有效的整合，从而导致应急服务不能及时地开展，极大的降低了市场介入应急服务的效率。其二，筹措渠道有限，影响市场跨组织间的协调运作。“筹措”应包含资源调配、资金筹集和应急策划。资源调配一般由企业以捐赠方式提供，渠道相对单一；资金筹集则存在着责任风险，市场缺乏动力；应急策划缺乏专业公司，且需要配套的激励性措施。应急服务是跨领域的，需要多维主体之间的协同处理。目前大多地区的市场筹措能力有限，一般是被动参与到应急服务中。其三，参与条件有限，存在机会不公的情况。市场在应急服务工作中，发挥作用的空间并不大。

四、“多维互构”视域下我国社工组织应急服务机制构建

从“国家与社会”关系范式，来解决在中国由总体性国家向现代化国家转型中，对社会权力的恰当定位及两者权力疆界的划定，以达到“良性互动”的目标。

（一）从国家维度思考，构建政府主导的运行模式

就应急管理来说，包括社区组织、志愿者组织、企业以及社会民众等在内的多元主体参与危机管理，政府已不是应急管理的唯一主体，在“多中心治理”框架内，要求政府需要建立多维互构的合作关系，政府与各危机参与主体的合作模式既不是补充模式，也不是替代模式，而是合作共赢模式。政府及其部门的主导地位随着突发事件和危机应对的特点变化而得到加强。一方面，维护公共安全，有效预防、准备和化解突发事件的发生是政府的基本管理职能，也是保障公民人身权和财产权安全、维护人民利益的基本社会责任，因此政府主动积极应对危机、领导和组织全社会构建应急管理体系方面责无旁贷、义不容辞；另一方面，政府掌握着应对危机的大量资源优势，在资讯共享、资源整合、统筹协调方面有着无可比拟的先天条件，理应在人、财、物以及规范化管理上发挥引领作用。首先应建立各方社会力量参与应急管理的联动有效机制，应将社工服务纳入整体应急管理体系中，注重民间资源的动员和服务的系统化，统筹协调，将专业社会工作的救助和介入作为重要的组成部分，提高社会工作服务在恢复重建中的角色地位，鼓励社工组织的积极介入，发挥社工组织服务的标准化优势和专业化优势，防止服务的片段化、碎片化以及被动化，实现政府与社工组织应急管理全过程合作。强化政府对社工组织的管理制度化建设。由于社会组织发展都是自发的，如果缺乏制度保障，则可能存在有序性发展问题。政府应在资格认证、行业规范、注册管理、评估监督等一系列规章制度上建立起约束和规范机制，在社工服务专业人才队伍的培养、使用、薪酬、考核方面建立起激励机制，在应急救援资金和物资的筹集、管理和使用方面建立起突发事件应急管理法制体系和运作机制，进一步完善实现社工服务对突发事件应急管理体系的合法介入。

（二）从国家与社工组织的关系思考，构建应急管理的形塑合作机制

社会治理背景下，国家与社会各主体是合作共生的关系，国家在追求社会治理体系和治理能力现代化时，与社会力量介入社会治理的宗旨一样，政府职能不是强制权力影响而是服务，单纯依靠政府服务职能，可能存在社会“缺位”问题，因此不可避免需要社会组织的协助，特别对于突发事件应急管理来说，其本身就是一项复杂的工程，更需要政府各职能部门和社会组织的协同合作，以协商的方式达成与社会力量的关系重构，这是应对危机管理的必然选择。应急管理功能需求的契合、以及信息沟通与共享等方面政府都需要与社会力量合作，社工组织其间发挥了不可替代的作用。从国家角度分析，政府首先应探索建立政府与社工组织服务合作的信息交换服务平台，引导应急需求与社会服务的有效对接，为社工参与救急、服务质量提供便利条件和服务保障，更好动员民间力量发挥互补作用；政府积极推动政社关系分离，去行政化不是削弱政府的主导地位，而是增强社会组织的自我发展能力。政府通过政社合作平台的搭建，促进社工组织提供更多更好公共服务，最大限度发挥社会力量在防灾减灾、救援应急、恢复重建等各个阶段的积极作用。社工组织在应急服务中不断提升自身的影响力，找准自身的角色定位，通过强化宣传，积极树立良好的社会形象，获得更高的社会认同；争取政府和社会各界的支持，打通筹资渠道，保障工作开展，把社工组织做强、做大。

（三）从国家与市场的关系思考，建立社工服务公益价值取向的规范机制

现代政府与市场各自承担着主体责任，作为社会规范的制定者和监督实施者，政府有责任通过各种手段，鼓励、支持、引导各市场主体有序、合理的规范化经营并积极参与到社会公共服务中来，在重视经济效益的同时更加关注社会效益。社工组织对重大自然灾害的应急服务，无论是从最大限度降低危机对人民群众生命或财产的危害程度认识，还是从灾后心理修复、灾区环保、设施重建、脆弱家庭救助方面的工作，都应该把服务于广大民众的需要放在首位，把组织利益和成员利益放在最后。当前最为首要的是引导社工组织及其成员确立服务社会的价值理念，加强社工的专业伦理规范教育，构建社工求真、向善、成美的教育培育机制。在服务水平和服务质量上，通过督导制度与评估机制，对一线实务工作者进行指导，对社会工作服务效果进行合理评估；社工组织服务行为虽然不排除盈利，但盈利不是为了追求自身利益，而是为了更好地推进公益服务事业，获得更多人力、物力、财力等资本优势，更有利于组织本身的生存和发展，因此，需要从法律和制度规制上建立起监督机制，以此规范组织和成员的市场行为。

（四）从社会与市场的关系思考，构建社工组织应急服务的激励机制

市场的竞争规律说明市场的生存和发展必须以最大限度满足消费客体的需求为价值依据，社会与市场的互构过程越来越趋于一致性，即遵循市场法则和实现组织自身发展达到统一和融合。基于社会与市场的这种互构关系，社工组织应急服务面对的服务需求是多样复杂的、紧迫的和技术性，在开展救援、受困者照顾、舆情沟通以及疏散与避难服务不但面临物质援助和规范性操作难题，而且面对着心理、精神的扶慰需要问题，不同危机情景、不同阶段，受困民众的心理及需求不同，社工介入和服务的内容应有所改变，需要升级社工服务的职业化水平。首先在社会工作者的社会保障、岗位配置和工作挑战性方面建立健全社会工作专业人才激励保障制度，切实保障社会工作专业人才，拓宽职业发展空间，加大社会工作专业人才表彰奖励力度，提高社会工作专业人才职业地位，以激发员工的工作动力和活力。加强有效培养，对现有社会工作人员的知识、能力结构特点进行分类培训，通过模拟演练、专业学习、相互交流等形式，提高应急技能，努力建设一支应对突发事件发生的专业技能突出、优异的专业社工队伍。

总之，社工组织应急服务机制构建是一个系统工程，涉及了社会公众、政府组织、社会组织、社区管理、生态环境、社会环境等诸多方面的要素，为了预防或减少突发事件的发生和破坏程度，最为根本的就是要调动社会公众的参与和配合，发挥社工机构的专业作用，为公众提供应急知识教育和演练，提升应急能力，在突发事件发生的时候能自救也能互救，把各种可能的损失降低到最低程度。

[1]童星、陶鹏：《论我国应急管理机制的创新》，《江海学刊》2013年第8期。

[2]黄晓星、杨杰：《社区治理体系重构与社区工作的行动策略——以广州C街道社区建设为研究对象》，《学术研究》2014年第7期。

（本文作者：温州大学讲师）

责任编辑：李冬叶

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2095―7270(2017)10―0035―05

浙江省哲学社会科学规划课题一般项目《“多维互构”视域下的社工机构应急服务机制研究》（17NDJC155YB）。