精准扶贫，社保如何担当？

我国扶贫开发始于上世纪80年代中期，通过30年的不懈努力，取得了举世公认的辉煌成就，但是，长期以来贫困居民底数不清、情况不明、政策针对性不强、扶贫资金和项目指向不准的问题较为突出。2013年11月，习近平总书记到湖南湘西考察时首次作出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示。精准扶贫是新时期党和国家扶贫工作的精髓和亮点。精准扶贫是全面建成小康社会、实现中华民族伟大“中国梦”的重要保障。2015年11月29日，《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》确定，坚持扶贫开发与社会保障有效衔接，咬定青山不放松，采取超常规举措，拿出过硬办法，举全党全社会之力，坚决打赢脱贫攻坚战。

为贯彻落实《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，2016年8月4日，人社部印发了《关于在打赢脱贫攻坚战中做好人力资源社会保障扶贫工作的意见》，提出了“提高贫困人口社会保险水平”的政策措施。促进贫困人口参加城乡居民基本养老保险。深入贫困家庭有针对性地开展政策宣传，引导贫困人口积极参保续保。在提高最低缴费档次时，对贫困人口保留现行最低缴费档次，减轻其缴费负担。探索建立政府或集体按最低缴费档次为贫困人口代缴全部或部分养老保险费的机制。国家根据经济发展、物价变动、财政收入等情况，适时调整全国城乡居民基础养老金最低标准，支持和鼓励有条件的地方提高贫困地区基础养老金标准。不断提高贫困人口医疗保障水平。落实贫困人口参加城乡居民基本医疗保险个人缴费补助政策，实现应保尽保。通过利用年度新增筹资进一步完善大病保险，采取降低起付线、提高报销比例等倾斜性政策，减轻贫困人口费用负担。注重搞好基本医疗保险、大病保险、医疗救助制度衔接，发挥社会保险管理信息系统和社会保障卡的平台作用，实现基本医疗保险、大病保险、医疗救助对患者医疗费用的“一站式”结算。

为此，本刊特邀部分省市社保经办机构的相关负责人，分享以社会保障助力精准扶贫的工作经验，拓展从“精准扶贫”到“精准保障”的新路径。

特邀嘉宾：

杨如军：吉林省辽源市社会保险事业管理局党组书记、局长

刘卫国：山东省青岛市人社局党组成员、青岛市社会保险事业局局长

徐卫玮：浙江省杭州市医疗保险管理服务局党委副书记、副局长、纪委书记

付奉义：湖南省常德市人社局党组成员、常德市社会劳动保险处主任

主持人： 本刊记者 刘洪清

兜底保障脱贫

主持人：为贯彻落实《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，人社部印发了《关于在打赢脱贫攻坚战中做好人力资源社会保障扶贫工作的意见》。请介绍贵省（市）精准扶贫工作中，社保有哪些制度或政策支撑？

杨如军：吉林省辽源市注重发挥社会保险兜底脱贫攻坚的重要作用，开展了广泛深入的调查研究和测算论证，在现行的政策框架内，灵活整合各项政策和各方面资源，主要包括：以户籍制度改革为契机，以无雇工的个体工商户参加城镇职工养老保险政策为参照，打破了户籍、年龄、身份限制，将农村建档立卡贫困人口纳入城镇职工养老保险的保障范畴。考虑到这部分特殊困难群众缴费能力不足，又以“财政贴息、银行贷款、商业保险联保”为核心模式，联合民政、财政、人社、银行、商业保险公司等多家部门和机构，创新建立了“五点双享两救助”兜底脱贫保障机制。即“低保标准提高一点、社保政策放宽一点、金融保险利（费）率下浮一点、政府补贴一点、个人自筹一点，低保与社保并行，加大农村医疗救助和残疾人救助”。通过养老金和低保金双享双兜底，实现贫困人口迅速稳定脱贫。

刘卫国：青岛市贯彻落实中央扶贫工作精神，重点从兜底保障脱贫和医疗保障脱贫两个方面出台政策、建立机制、制定措施，扎实有效地推进社会保障扶贫工作。

兜底保障脱贫方面，于2016年12月出台了《关于落实青岛市社会保障扶贫工作有关问题的通知》。一是明确社保扶贫对象范围，即已建立青岛市就业与社会保障情况精准识别卡的建档立卡农村贫困人口。二是帮助贫困人口参加居民养老保险，个人缴费按照每人每年100元标准由财政给予补贴，政策实施时已超过待遇享受年龄的可选择每人每年100元标准由财政一次性补足。2016年7月继续提高居民基础养老金标准，目前为每人每月150元。三是帮助贫困人口参加居民医保，个人缴费部分由财政全额补贴，其中成年居民个人缴费按照高档每人每年370元标准予以全额补贴，并享受居民医保高档待遇。四是针对重度残疾人参加居民养老保险，由市区两级财政按照每人每年500元代缴不超过15年的保费，并享受相应待遇。

医疗保障脱贫方面，一是落实大病保险扶贫政策。 贫困人口享受大病保险起付标准减半、报销比例提高5个百分点等政策，年度大病保险最高支付限额达到60万元。二是建立实施全民补充医疗保险制度。每年多渠道筹资5.5亿元，针对重特大疾病患者，对其使用基本医保之外、临床必需、治疗效果确切的高值药品耗材及其他服务项目进行精准保障。

付奉义：湖南省常德市提高贫困人口社保水平明确了以下政策：深入贫困家庭开展政策宣传，引导贫困人口积极参加城乡居民基本养老保险和医疗保险。对贫困人口保留现行城乡居民养老保险最低缴费档次，对农村重度残疾人等缴费困难群体，由财政为其代缴全部最低标准的养老保险费。对参加城镇职工养老保险被征地农民、农民工中的城乡低保人员、伤残鉴定等级为5—8级的非因工病残人员、正在领取失业保险金的人员、计划生育家庭失独人员、抚养未成年子女的单亲家庭成员、因病因灾致贫人员等其他困难人员中距法定领取养老金年龄5年以内的，在续接养老保险关系时，由市助保协会组织到银行贷款给予帮助，贷款额度3—5万元，财政贴息7年。对已建档立卡的未脱贫人口、农村“五保户“、城乡低保户中的重残人员、需要长期维持医院外治疗的重病人员、百岁老人、计划生育特别扶助对象的个人缴费，由市县城乡医疗救助资金和计划生育扶助资金全额资助。完善大病保险，采取降低起付线、提高报销比例等倾斜性政策，减轻贫困人口费用负担。加强贫困地区县乡劳动就业和社会保障服务设施建设力度，支持乡镇医院建设，加大社保经办人员培训力度，努力提高服务能力和水平。

社保扶贫精准落实

主持人：让有效社保成为扶贫基石，“全民参保计划”无疑是扶贫的有效基石，贵省（市）在扶贫与社保的精准与有效衔接中，取得了哪些进展和经验？

杨如军：辽源市“五点双享两救助”保障机制筹备了半年多的时间。2016年11月30日，市政府与省民政厅、省社保局以及金融保险机构签订了“四方战略协议”，标志这一保障机制正式启动实施。在市委、市政府的高位推动下，实现了“银行放款、财政贴息、商险缴费、社保经办”四个同步到位，以及“市、县、乡、村”四级整体推进，迅速展开了农村建档立卡贫困人口的参保缴费工作。采取下乡、驻村、入户的方式，上门送政策、送服务，一站式、一条龙为贫困群众办理相关手续。目前已经为首批6000名贫困群众办理了参保登记和贷款缴费，并且在2017年元旦前将养老金上门发放到群众手中。这部分特殊的退休人员，在分期偿还银行贷款后，首年收入最低的4000元，最高的达到1万元左右，远远超过我省3300元的贫困线，一次性甩掉了贫困的帽子。2017年，我市还将有8000多人通过“五点双享两救助”参保领金，从而将脱贫人数提高到1.4万余人，占全市农村贫困人口总数的65%，社会保险的兜底功能得到了充分体现。

刘卫国：青岛市以全民参保登记计划为抓手，通过促进“人人享有保障”助力社保精准扶贫。青岛市2016年启动全民参保登记计划，开展信息入库、数据比对、入户调查等大量基础性工作，于2016年底实现了全市常住人口参保登记率100%，为进一步实现贫困人口“应保尽保”提供了大数据支撑。社保扶贫取得实效的关键在于精准识别、精准施策。为此青岛市建立了“社保扶贫数据核对及参保情况统计系统”，对全市建档立卡贫困人口与社保数据进行逐一比对，梳理问题数据4000余条，并组织街道（乡镇）、社区（村居）进行核查比对，确保社保扶贫政策精准落实到每一位贫困人员。

主持人：当前，农民工参保率较低，您认为在精准扶贫中，如何有效引导农民工参加社保？如何建立低收入群体缴费分担机制？“精准扶贫”的关键在于“精准保障”，实施基本养老保险助保贷款，还有哪些瓶颈问题亟待解决？

杨如军：辽源市在2016年末，于全省率先启动实施了“个人参保、分档趸缴”办法。主要是针对各类城乡非就业人员，其中就包括农民工这个庞大的群体，参照个体工商户参保缴费政策，以自愿为原则纳入城镇职工养老保险，并且允许通过一次性趸缴来延长缴费年限，趸缴最多不超过20年。另外，随着城镇化建设的持续加速，我市被征地农民群体不断扩大，他们的养老保障问题也逐渐成为社会性问题。对此，我市下定决心补齐这块民生短板。2016年5月，制定实施了被征地农民基本养老保险办法，依托“个人参保、分档趸缴”政策，采取政府补助和个人缴费相结合的方式，引导被征地农民参加城镇职工养老保险。政府对参保人员给予一次性2.25万元的缴费补助，占趸缴总额的30%，极大调动了参保积极性。与此同时，广泛开展“入郊区、入社区、入集市、入村屯、入厂区、入矿区”的“六入”政策宣传，已将2000多名被征地农民纳入城职保。

付奉义：2009年以来，常德市基本养老保险助保贷款累计人数为3181人，贷款7500万元。面临的主要问题：一是担保机构担保费和银行评审费占比过高，达到贷款额的10%。二是一些地方中止了断档补缴政策，困难群体贷到了款也不能将断保的年份补上来。从2017年开始，我市决定运用农业银行、邮储银行的“养老贷”政策，采取“助保对象个人申请、家属共同还款承诺、社区（村支）签章证明、社保部门推荐、银行自主调查审查贷款”的办法，社保部门主要负责助保对象未还清助保贷款之前死亡或依法宣告死亡（包括失踪）前银行开户的情况，配合金融机构贷款和支持其收回贷款。

防止因病致贫

主持人：整合城乡居民医疗保险制度，如何落实贫困人口参加城乡居民基本医疗保险个人缴费补助政策，实现应保尽保？如何做好基本医疗保险、大病保险、医疗救助制度衔接？如何解决罕见病患者因病致贫的问题？

刘卫国：青岛市2015年1月1日起正式实施统筹城乡、公平普惠的社会医疗保险制度，建立了“基本医疗保险+大病医疗保险+补充医疗保险”多层次的医保保障体系，并与社会医疗救助紧密衔接，着力防止因病致贫、因病返贫。同时，青岛市人社和民政部门联合建立了一站式结算系统，依托医保结算服务平台，实现了医保报销和医疗救助在政策和经办上的无缝对接。

针对重特大疾病和罕见病，青岛市早在2012年就建立了人社部门主导的城镇大病医保救助制度，2015年将救助范围扩大到农村参保居民，2017年建立了覆盖城乡820多万参保人、公平普惠的全民补充医疗保险制度。主要保障两个方面：一是对大病患者使用基本医保之外、临床必需、治疗效果确切的高值药品耗材及其他服务项目进行精准保障，目前已将治疗恶性肿瘤、罕见病、高致残性疾病等40种特殊药品耗材及精准诊疗项目纳入补充医保目录，报销比例达到了80%；二是针对住院和门诊慢性病范围外医疗费，一个年度内个人负担5万元以上的部分报销70%（贫困人口不设5万元起付线），每个年度保障额度达到20万元。

徐玮：从杭州实践来看，在精准扶贫上，医保主要有三大方面的担当。一是公平保障，确保人人享有基本医疗保障。2001年以来，逐步整合原先单独运行的城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗、医疗救助等各项医疗保障制度，建立健全“城乡统筹，全民覆盖”的医疗保障体系，归并城乡居民基本医疗保险和医疗救助的管理职能，使各项医保政策有效衔接，确保制度运行更加公平更可持续。首先，应保尽保，公平保障城乡居民基本医疗保险的参保权力。打破区域、户籍壁垒，整合新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险制度，允许在本市就业的外地户籍人员及其子女参加基本医疗保险，困难群众的保费由政府全额资助，从而基本实现了在杭工作、学习、生活的人“人人享有基本医疗保障”的目标。其次，有效保障，防止参保人员“因病致贫，因病返贫”。不断建立健全与本市经济社会发展相适应的，以基本医疗保险为主体，重大疾病保险为延伸，医疗救助为托底的多层次社会医疗保障制度体系，不分门诊、住院费用类别和疾病种类均予以保障。

二是精准扶贫，努力化解重特大疾病患者疾病经济负担。首先，在公平保障基本医疗上，建立健全大病住院和门诊统筹制度，稳步提高保障水平。职工基本医疗保险个人政策范围内门诊、住院负担约为20%（以二级医疗机构就医为例，下同）；城乡居民医保门诊负担约为50%，住院约为25%。基本医疗保险大额医疗费保障上不封顶。其次，精准施救重特大疾病患者，建立健全大病特殊用药和罕见病保障制度。最后，分类救助疾病经济负担过重人员。针对抗灾难性卫生支出风险能力的不同予以分类救助，如，在基本医疗保险基础上，困难人员个人自负部分实行“零起点，上不封顶，门诊住院皆有”的医疗救助。其他参保人员，在基本医疗保险基础上，个人自负部分达到一定额度后予以救助。城乡居民医保参保人员，按城乡居民可支配收入确定其救助起点。

三是创新服务管理，确保医保扶贫更为精准高效。首先，创新经办模式，延伸经办半径，提高经办绩效。积极探索网上办事、微信、手机APP等“互联网+”服务模式，提高参保人员就近就便服务的获得感。其次，利用社保卡实名制和金融支付功能，推进“智慧医保”建设，实时结算基本医疗保险、重大疾病补助、医疗救助费用，再造医院就医流程，变扶贫救助由事后为事中，降低就医时间成本，减轻医疗困难人员医疗费垫付压力，防止因医疗费垫付压力过大而出现“应急性”经济困难的情况。最后，作为医疗服务市场的战略购买者，购买更有价值的医疗服务。加强对医药协议单位的管理，积极推进支付制度改革，着力推行完善智能审核工作，创新稽核检查方式，完善社会监督网络，加强部门协作监管机制，规范医疗服务行为，降低社会医疗总成本和参保人员医疗费负担水平。

提高精准扶贫绩效

主持人：除了上述问题，您对提高贫困人口社会保险水平，做好精准扶贫，社保如何有效衔接、施策还有哪些意见和建议？

刘卫国：社保扶贫重在实效。一是加大政府在低收入群体缴费分担机制中的主体责任，落实好贫困人口缴费补贴政策；二是根据经济和物价水平适时提高居民养老保险待遇水平；三是适当提高贫困人口医保报销比例，降低大病保险起付标准，提高大病保险最高支付限额；四是按照国家“脱贫不脱政策”的要求，在规定扶贫期限内持续不间断地落实好社保扶贫政策；五是制定社保扶贫政策的准入和退出条件，建立合理的退出机制确保帮扶的精准性；六是统筹考虑贫困人口与低保群体的政策衔接问题，制定科学统一的帮扶政策，避免出现群体攀比、不平衡等现象；七是加强与扶贫、民政、卫生等部门联动，促进社保扶贫政策与相关部门政策的有机结合、有效衔接，切实提高扶贫脱贫效果。

徐玮：贫困与疾病是一对患难兄弟。截至2014年底，全国仍有7000多万农村贫困人口，其中，因病致贫的就占42%。因此，防止人民群众出现“因病致贫、因病返贫”，医保有责任要担当。首先，医疗保险要能真正“防贫、扶贫”。即制度覆盖的对象应不分贫穷富贵，确保人人享有基本医疗保障；保障水平不能是“水中月，镜中花”，要足以防止灾难性卫生支出风险的发生；具体举措要及时有效，要以防为先。其次，医疗保险的公平性要求与精准扶贫的精准性目标并不矛盾。要体现参保公平、待遇公平、管理公平、服务公平等，有效的公平保障可以使精准扶贫的成本降低绩效提高。最后，要创新服务管理，提高医疗保障的扶贫绩效。

付奉义：建议出台运用城乡居民养老保险机制对60岁以上扶贫对象实施精准扶贫的政策。可规定对60岁以上扶贫对象，由财政出资40%、扶贫后盾单位和社会赞助50%、集体补助5%、子女或本人自筹5%，补缴60岁以前的城乡居民基本养老保险费，补缴额全部记入个人账户，参照城乡居民养老保险个人账户养老金计算办法，计算个人养老金，与已经享受的城乡居民养老保险的养老金合并后，按月发放，直到死亡。补缴档次可分为10000元、15000元、20000元、25000元、30000元五个档次，补缴方式为一次性缴纳。

设某一贫困户，家里有两位65岁老人，两老现有城乡居民养老保险的养老金2×85×12=2890元，其他收入2100元，全年收入4990元。若在新政下，两老选择补缴20000元的档次，其中，财政补助16000〔2×（20000×40%）〕元，后盾单位20000〔2×（20000×50%）〕元，村里补贴2×1000元，个人筹资2×1000元，养老保险费全部记入个人账户，每人新增个人账户养老金198元，从补缴的次月起，按月发放的养老金为283元。这样，两老一年的养老金收入为6792元，加上2100元的其他收入，其年收入为8892元，老人真的可过上小康日子。■