我国土地利用规划编制存在的问题

2017-01-21胡涛刘泽鑫张晓无棣县土地征收储备交易管理中心山东无棣5900无棣县国土资源局经济开发区分局山东无棣5900山东卫测地理信息科技有限公司山东无棣5900

资源节约与环保 2017年1期

胡涛刘泽鑫张晓（.无棣县土地征收储备交易管理中心山东无棣5900.无棣县国土资源局经济开发区分局山东无棣5900 .山东卫测地理信息科技有限公司山东无棣5900）

我国土地利用规划编制存在的问题

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人类社会发展伴随着土地利用的演变，人类社会发展史就是一部人类适应土地，改造土地和利用土地的历史。土地面积有限性和土地需求增长性是土地利用领域中永恒的主题，也是土地利用规划产生的客观必要性。随着经济的发展及可持续理念的提出，人们对土地的认识不同于以前，它既是经济问题、社会问题也是环境问题。为了使土地利用能够符合可持续发展的要求，就要做好土地规划工作，分析规划编制中存在的问题，不断改进规划方法、规划内容，使规划与现实相吻合。当前土地利用规划编制面临许多问题,直接影响到规划编制及后期规划的实施与管理,本文针对土地利用规划中存在的主要问题进行初步的研究，并提出相应解决的对策,搞好规划编制与实施的衔接，充分发挥规划在土地利用及管理方面的职能,确保资源的合理利用和经济的持续发展。

土地利用规划；编制中存在问题；对策研究

1 目前我国土地利用规划开展的基本情况

1986年，中央政府成立国家土地管理局，颁布《土地管理法》，明确规定了土地利用总体规划的法律地位，从1987年开始，先后组织开展了国家、省级、市、县、乡五级土地利用总体规划的编制实施工作，我们习惯将这轮规划称为第一轮规划。

1998年，国土资源部组建又进一步加强了城乡土地的统一规划、保护、利用和管理。自1997年开始，在国家的统一部署下，各级部门开展了国家、省级、地市、县、乡镇级土地利用规划编制，1999年4月,《国家土地利用总体规划纲要（1997-2010）》经国务院批准实施；到2001年2月，112个市级级土地利用总体规划上报国务院批准实施，其中地方各级土地利用总体规划业陆续开始。这可以看作是第二轮规划。

2005年我国着手开展第三轮土地利用总体规划修编工作，这轮规划将成为2020年以前我国城乡建设、土地管理的纲领性文件。

以土地利用总体规划为基础和依据，各级国土资源部门还开展了土地开发整理专项规划和详细规划设计的编制工作。经过十多年,尤其是1997年以来积极而富有成效的探索，我国土地利用规划促进了耕地保护和土地的集约、合理利用，促进了经济社会的可持续发展，其在经济社会发展的积极作用日益显现。

2 我国土地利用规划编制的作用与意义

编制和实施土地利用规划是解决各种土地利用矛盾的重要手段，也是保证国民经济顺利发展的重要措施。因此，土地利用规划对实现我国社会主义现代化建设具有重要意义和作用。

2.1 编制和实施土地利用规划是合理利用土地的基础

土地利用规划是与土地的自然条件、社会经济条件和国民经济、社会发展相适应的土地利用长远规划，因此它是合理利用土地的基础和依据。长期以来，由于种种原因我国土地利用处在无规划的盲目利用状态，以致造成水土流失加剧，土地沙化和盐碱化面积扩大，耕地质量下降，非农业建设用地乱占滥用，土地利用结构和布局不尽合理，土地资源未能充分利用等种种问题。为了解决这些问题，防止土地利用的短期行为继续发生，使土地资源得到优化配置和充分利用，迫切需要编制土地利用总体规划，对土地利用的方向、结构、布局作出符合全局利益和长远利益的宏观规划，借以指导各个局部的土地开发、利用、整治、改良和保护，为改善土地利用环境、提高土地利用率和土地利用的综合效益创造良好的条件。

2.2 土地利用规划为国民经济持续、稳定、协调发展创造有利条件

土地是一切生产、建设和人民生活不可缺少的物质条件。我国人口众多，人均土地和人均耕地面积仅及世界人均面积的1/3左右，而且农业后备土地资源不足。在人口持续增长、经济迅速发展、人民生活水平日益提高、城乡建设用地势必进一步扩大的形势下，对数量有限的土地资源如不做出统筹兼顾的长远安排，不加控制，任其自由占用和随意扩展，必将制约国民经济的健康发展和人民生活水平的不断提高。过去我国土地利用无宏观长远规划，导致土地利用宏观失控的后果，已经为我们提供了深刻的教训。

2.3 土地利用规划是国家实行用途管制的基础

国家按照土地利用规划规定每一块土地的用途，实行土地用途管制。《土地管理法》在总则中明确规定：“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的土地用途使用土地”。可见，国家实行土地用途管制制度，必须以土地利用规划作为基础和依据。

2.4 土地利用规划可以有效协调人地关系和各部门用地矛盾

我国后备土地资源不足，人地矛盾尖锐，要保证吃饭和建设的需求，协调各部门用地矛盾，保证国家“一要吃饭、二要建设、三要保护环境”的土地利用基本方针的贯彻落实，必须编制好各级土地利用总体规划，合理分配和高效利用有限的土地资源，改善生态环境，为各行业发展创造良好的土地条件，实现国民经济稳定、协调、持续发展。

3 我国土地利用规划编制中存在的问题

3.1 规划编制中缺乏对不确定性的重视

土地利用规划中不确定性内含于规划编制、审批、实施和管理之中，在不考虑未来不确定性因素情况下，在不同的规划阶段中出现规划与实际之间偏差，即出现规划方案不适应区域社会经济发展的具体实践，不能发挥控制或引导土地利用的作用，未能达到预期效果，在实施中被重大调整和修改等，直接影响规划的实际效果。传统规划理念认为，规划是确定的。规划中采用的基本数据来自预测，并设定各项预测参数在规划期限内是不变的。也就是说，从过去预测将来的外推过程中，不仅存在过去资料的真实性的不确定性，也存在过去和将来相似程度的不确定性。在此种条件下编制的是确定性规划。这样的规划与未来社会经济发展之间存在很大偏差，确定的规划也会失败，规划不再是引导未来土地利用和社会经济发展，而滞后于后者，甚至对于后者发生阻碍的作用。究其原因就在于人们对未来的无知或知识有限所造成的，是规划中不确定因素作用的结果。

3.2 土地利用规划编制的质量问题

目前土地利用规划编制中规划文本与规划图件都存在一定的问题。首先规划文本有抄袭现象，显然这样的规划文本现实意义不强，并不能对土地利用起到指导性的作用，丧失了规划的意义；其次，规划图件有些底图内容与现实不相符，这样的图件只是“纸上画画，墙上挂挂”，没有实用价值。在土地利用总体规划中，指标只有数量标准，没有质量标准，例如耕地保有量，强调保持耕地占补平衡，而对于新开发耕地的质量却没有一个统一标准，无法保证新开垦耕地的质量。

3.3 土地利用规划随意性大

在经济高速发展的今天，GDP成为衡量一个地区发展好坏的指标。很多地方政府官员为了发展经济，为了提高自己的政绩而全然不顾土地利用规划的严肃性及权威性，随意利用土地。在我国不少地方土地利用总体规划只是一种形式，当地方经济发展需要用地时，若该块土地不是指标用地，只要通过规划修编或者规划调整就可以实现。当有相当可观收益的项目需要占用土地是，一些地方干部为了自己的政绩，为了吸引拥有这些项目的外资企业或者内资企业到本地安家落户，给予对方的优惠政策往往超越了土地土地利用总体规划的要求，造成土地资源的低效配置和极大浪费。

3.4 土地利用规划中存在协调不合理的问题

首先当前规划编制中没有将保护耕地，节约用地与居民点用地和道路用地的布局很好的结合起来，结果导致规划滞后，为了城市化进程，为了经济发展与规划相背离。其次是土地利用规划与城市规划之间存在较大矛盾，城市发展就需要占用土地，而土地利用规划编制的根本目的就是为了维护和促进经济社会的可持续发展。由于二者主管部门不一样，用地分类标准存在差异，使用的基础数据不一样、工作方法上不一致及规划期限等方面不一致，造成了两大规划之间的脱节甚至矛盾冲突。

4 土地利用规划编制中存在问题的解决措施

4.1 提高对规划中不确定性的认识

未来的不确定性是土地利用规划中普遍存在的问题，有关未来的唯一确定因素就是未来的不确定性，从一定意义上讲，土地利用规划的主要任务就是发觉、识别、评估和处理不确定性。一般来讲，土地利用规划中不确定性大致可分为数量不确定性和模型不确定性，具体又分为，目标不确定性、方法不确定性、实施不确定性和本底不确定性以及由上述不确定性组合生成的不确定性。由于土地利用规划中涉及众多变量，其中存在一定数量的不确定性变量，且变量之间存在着错综复杂的关系，应用经验方法是无法解决问题的，为此，必须建立模型并依靠计算机来求解。

不确定性因素的不稳定性特征，要求规划过程中必须具有充分弹性，从而为影响规划的敏感区提供充足的弹性空间。科学地应对不确定性变量，实现土地利用规划多目标函数，要求规划方法具有一定的弹性，使之成为刚性+弹性(确定性+不确定性)的规划。

4.2 加强规划的监测和评估

规划的监测和评估是土地利用规划的重要环节，通过实施、修改土地利用规划、监测与评估土地利用规划执行情况等方式，对土地利用规划进行实施管理是增强土地利用规划有效性、改进土地利用规划的重要手段，首先要建立土地利用规划实施情况，进行定期监督与评估的制度。其次，规范土地利用规划的修改制度，对修改的标准、程序和办法等进行规范化的管理。第三，充分利用遥感、地理信息系统等现代技术建立土地利用规划实施管理信息系统，对土地利用规划的实施情况进行动态管理。

4.3 保证土地规划与城市规划的协调性

保证规划执行的协调性。土地利用总体规划一经批准，城市总体规划在建设用地规模上应严格服从土地利用总体规划化。原已批准的城市建设用地规模超过了土地利用总体规划划定的建设用地范围的，应当及时修改，按土地利用总体规划划定的建设用地范围修改城市规划，保护好农用地特别是耕地，实现各类土地资源的综合协调和永续利用。成立国家、省、市、县两个规划编制与协调委员会，负责对重大问题的协调，比如规划思想、城市发展边界等；二者使用统一的基础数据和用地分类标准，同步编制。