王春红，王治国，樊华

水土保持和水生态文明建设是国家生态文明建设的重要组成部分，加强与水有关的生态建设也是水利部新时期改革发展的新要求。全国水土保持规划(2015—2030年)已于2015年12月经国务批复实施，以维护和提高水土保持功能为导向的水土保持新战略和新思路正在不断深化和贯彻，其中，规划的思路与要求可谓与水生态文明建设的要求有高度契合点。如何正确认识水土保持与水生态文明建设的关系，充分发挥水土保持在水生态文明建设作用，既是水生态文明建设的必然需求，也是新时期水土保持工作的新视角。以生态文明理念为指导，以建设资源节约型、环境友好型社会为目的，以国家生态空间管控为手段，结合城镇和农村生态文明、美好乡村建设，做好顶层设计，以适应新形势、满足新要求，对于水土保持与水生态文明建设至关重要。

1 水土保持与水生态文明的关系

1.1 水土保持的概念与内涵

水土保持具有防治水土流失，保护、改良与合理利水土资源，维护和提高土地生产力，充分挥水土保持设施在土壤保持、蓄水保水、水源涵养、水质维护、防风固沙、生态维护等的基础功能，是综合农业生产、农村经济发展、城镇建设等方面的社会经济功能的一门综合性科学技术［1］。水土保持工作是以保护和建设林草植被，防治水土流失为核心，辅以工程措施、农业措施和管理措施的一项综合性工作，其实质是利用有限的空间，通过采取综合措施，持续发挥其生态和生产能力，生产出更多更好的生态产品和生活产品，为社会服务;因此水土保持既是国家生态文明建设基础支撑，同时也是江河治理、山区丘陵区农村经济发展与城镇建设的重要基础支撑。

1.2 水生态文明的概念与内涵

水生态文明，是近年来根据国家生态文明建设要求，结合水利事业的新发展新要求提出来的新的理念与概念。从理念讲，水生态文明是指人类遵循人水和谐理念，以实现水资源可持续利用，以支撑经济社会和谐发展，保障生态系统良性循环为主体的人水和谐文化伦理形态［2］。从概念讲，是遵循人水和谐理念，在保障水资源可持续利用和水生态系统良性发展的前提下进行各项水事活动所产生的物质和精神成果的总和［3-4］。水生态文明作为人类社会进步与否的标志，直接地反映出人与自然、人与社会、人与水和谐共存关系的进步程度。水生态文明是建设环境友好型社会、资源节约型社会，实现美丽中国梦的重要组成部分［5-6］。

水生态文明建设实际是遵循自然发展规律，人水和谐为理念所开展的项目满足经济、社会、生态、人文等文化的良性发展的需求水事活动。可以说是以水为核心所开展的基本建设、生产生活、景观游憩、文化活动等社会经济文化事业的总称，可谓包罗万象，涉及领域广、行业多的一项综合事业。

1.3 水土保持与水生态文明的区别与联系

水土保持与水生态文明有区别也有联系。从以上概念与内涵分析可以看出，水土保持是一项国土整治的基础工作，其重点是水和土结合与调和，更加注重陆生生态系统保护与建设，注重河流、水库、湖泊的汇水区坡面来水来沙及由此而引起的面源污染，更加注重山区丘陵和风沙区以水土为生产基础的农业、农村和农民问题，更加着力于将发展农业生产与保护生态相结合。近20年来，水土保持领域在生产建设项目水土流失防治与生态恢复方面做了大量的工作，同时在水源保护、水生态安全、海绵城市及防洪排涝方面的作用也引起人们的高度重视，而水生态文明是一种更加宏观但又具极强的指导性的指导思想。水生态文明建设则是人水和谐思想指导下对水利建设事业的再思考与再发展，对水利建设概念高度提升，但也存在应用范围广、内容庞杂、边界明晰的问题。

如何把水土保持与水生态文明建设紧密结合起来，是水生态文明建设需要思考的重要问题，也为水土保持在战略思路提供了一个新的视角。《全国水土保持规划(2015—2030年)》中采用三级区划体系，将全国划分为8个一级区，40个二级区，115个三级区(不含港、澳、台)，并将水土保持功能划分为土壤保持、蓄水保水、拦沙减沙、水源涵养、水质维护、防风固沙、生态维护、农田保护、防灾减灾、人居环境维护等10大功能，并对115个三级进行功能定位，提出基于水土保持功能的分区防治战略格局与布局。这与水生态文明建设的新要求高度契合。近年来丹江口水库的水污染防治与水土保持实施、北京市实施生态清流域建设等实践也表明，二者联系的核心是重要江河源头的水源涵养、重要水源地的水质维护和土壤保持(重点土壤保持控制面源污染)、以城市群为中心的人居环境维护及相应水景观和水文化建设等。同时水利工程建设项目的水土保持也可以看作水生态保护的重要内容之一。

总之，水生态文明建设中水土保持着力点是与之相关的陆生生态系统的保护与建设，目的是为水生态文明建设提供良好的水土和植被条件。

2 水生态文明建设中水土保持的核心内容

水生态文明建设内容涵盖面广，除优化水资源配置、节约用水管理、严格水资源管理等制度建设外，与水土保持有关的核心内容有2部分，一是国土空间范围内水生态保护与修复，二是水利工程建设与运行管理中生态保护;因此，在水生态文明建设过程中水土保持核心内容应与之相对应，一是水土保持功能的维护和提高，充分发挥各类水土保持设施在水生态保护与修复中的作用，二是水土保持功能的保护与恢复，即做好水利工程建设项目水土保持方案及后续设计与实施。

2.1 维护和提高水土保持功能

所谓维护水土保持功能，就是维护某一分区所确定的水土保持主导基础功能及相应社会经济功能，确保其功能正常发挥和不产生退化;提高水土保持功能是根据各分区对水土保持功能的要求，对于不满足要求的功能区域采取措施增强与提升水土保持功能，如重要水源地通过现有荒山荒地造林、林草植被结构改造、清洁小流域建设等提高水土保持设施的水源涵养和水质维护功能。

在山区、丘陵区和风沙区，一般都位于大江大河上中游，也是我国大部分供水水库的汇水区，从水生态文明建设角度重点是江河源头区、饮用水水源地的生态保护、水源涵养、水质维护与改善，以及山区以城镇为核心河流湖库岸线水景观建设;因此，水土保持工作重点是在划定江河源头及水源保护范围的基础上开展。对于近库(河、湖)岸的水生态安全保障的区域，通过严格封禁措施恢复和增强植被水源涵养和水质维护功能，一级水源保护地范围禁止人为活动;在近山地带的水生态安全控制区域，主要是在准保护区内，开展清洁小流域建设，加快治理现有坡耕地、侵蚀沟及崩岗治理，着力发展有机生态农业，控制面源污染;在水生态自然修复区域，主要是准保护区以外的边山远山地区采取封育治理措施，辅以人工措施，增加区域林草植被覆盖率，提高水源涵养功能。水土保持重点就是通过保护和改善陆地和湿地生态系统及其水土条件，达到增强水土保持设施的水源涵养、水质维护、土壤保持、蓄水保水、生态维护、防风固沙功能，以减少河湖库淤积，维护水质的目的。

在山丘区和平原区滨河(库)沿岸一定范围内城镇密集分布，人口密度大，工农业经济发达，是水生态系统保护和修复的重点区域，水土保持工作的重点是加强滨河、滨岸植物带以及相联的城市绿化与农田防护林的保护与建设，加强城镇周边山地、丘陵、岗地区的防灾减灾型小流域综合治理，发挥水土保持设施的人居环境维护、农田保护、防灾减灾等基础功能，为河湖沟渠边岸保护、自然景观保护、城镇道路工矿企业防护、绿洲防护、海岸线防护和生物多样性保护等创造良好的水土与植被条件。

2.2 保护与恢复水土保持功能

各项水利工程建设中水土保持生态保护与修复是水生态文明建设中重要内容，要求采用生态学的理念，将工程设计与生态保护紧密结合起来，合理配置水资源、确保河流生态流量以及河流岸线的水生态系统安全，同时对因工程建设造成对水生态破坏进行修复与治理。这和水利工程的水土保持理念和目的是完全一致的，重点是尽可能保护重点的水土保持功能不受破坏，同时对破坏的水土保持功能进行恢复;因此，水利工程建设前期工作中必须进一步提高水土保持方案编制的质量，强化“预防为主、植物措施优先”水土保持生态设计理念，通过对主体工程设计的评价，提出对主体工程设计约束性意见与建议，通过合理避让水土流失敏感区域，最大限度地减少地表扰动和植被损毁，以达到维护水土保持功能的目的，同时因害设防护，通过合理配置水土保持措施，有效控制生产建设活动可能造成的水土流失，最终达到恢复植被和水土保持功能的目标。在水利工程建设实施阶段，必须按照水土保持方案确定的防治目标和措施布设，实施相应的水土保持措施，在防治水土流失的同时，着力保护和恢复项目区生态环境;水利工程运行管理阶段，则要落实水土保持设施运行管护责任，保证水土保持设施持续发挥其功能［7］。

3 专题规划的若干问题

水土保持专题规划是水生态文明规划区域战略规划的内容之一，水生态文明规划中水土保持专题规划是水生态文明建设中与水土保持密切相关的工作。

3.1 专题规划与水土保持综合规划的关系

国家与地方水土保持综合规划是水土保持法赋予的经人民政府批复的法律性文件，是对一定区域范围一定时间段内水土保持工作的总体部署，是水土保持服务于国家地方社会经济发展和生态文明建设，全方位的方向性、战略性、政策性和指导性的规划文件;因此，要做好全国水生态文明规划中水土保持专题规划，首先必须正确认识《全国水土保持规划(2015—2030年)》与各级地方政府批复的地方水土保持综合规划的地位和作用，按照综合规划确定的战略布局与重点任务，分析其确定分区水土保持功能与核心要求，使之与水生态文明规划总体布局合理对接与协调。

3.2 专题规划与水生态文明总体布局的关系

水生态文明规划重点建设总体布局与各类相关专题规划协调与安排，其中水土保持专题服务于某一区域水生态文明建设的水土流失防治措施布局、体系与配置的规划，其目标和任务取决水生态文明建设的总体布局;因此，要做好水土保持专题规划，必须认真分析规划区域内水生态文明建设总体布局与区域水土保持发展战略的关联性，查找二者之间在发展方向、功能定位、经济社会发展需、技术与管理要求等方面结合点，以确定水土保持专题规划工作范畴。

3.3 专题规划主要任务和目标的确定

水土保持规划的任务主要包括防治水土流失，改善生态与人居环境，减少入河入库(湖)泥沙，促进水土资源合理利用和改善农业生产基础条件以及发展农业生产，减轻水、旱、风沙灾害，保障经济社会可持续发展，涵养水源，减轻面源污染，维护饮水安全等多个方面。因此，水土保持专题规划任务首先按照水生态文明建设的总体布局要求，分析规划区与水生态文明相关的水土保持问题，以及水生态保护、修复与建设等方面需求，分区分类确定规划任务，并明确规划任务的主次顺序;二是根据水生态文明建设的总体布局与水土保持专题规划任务，分析梳理规划建设期内水土保持应该达到的状态，根据规划水平年拟定相应规划目标及指标;三是将最核心的水土保持任务与目标指标应纳入水生态文明总体任务与目标之中。必须注意专题任务与目标应符合水生态文明规划的总体任务与目标要求。如某一地区水生态文明建设的重点是供水水源地生态保护和城镇水景观建设，那么水土保持专题目标就应是增加水源地集水区水源涵养和水质维护功能，目标指标不仅是水土流失治理相关指标，更重要是高覆盖度林草植被面积、治理小流域的地表水质指标等。

3.4 专题规划的关键技术环节

为了做好水生态文明规划中的水土保持专题规划，必须做好调查研究和典型分析，准确把握水生态文明建设对水土保持需求，做分区布局和明确措施体系，合理安排重点项目。

3.4.1 重点把握水土保持需求分析 分析水生态文明建设的水土保持需求，是其水土保持专题规划首要解决的问题;因此，应收集与调查水土流失及水土保持现状的基础上，分析明确规划区域的水土保持功能定位和水生态文明建设的功能要求，通过土地利用现状评价，主要分析土地利用结构和利用方式存在的问题及其对水土保持功能的影响;分析水土流失演变趋势和特点及消长情况，评价区域水土保持主导基础功能变化情况及特点。

对重点江河源区和饮用水水源地还应根据水土保持监测、水文观测、水质监测等相关资料分析面源污染情况，重点分析水土流失对面源污染的影响;通过区域植被调查，分析植物生态系统功能与稳定性及存在的问题，分据水生态保护与建设的对植被建设的要求，明确维护与提高林草植被水土保持功能的需求。

对河流与水库岸线生态功能保护与利用区域，应结合江河治理与防洪安全、改善人居环境对水土保持的需求，明确对水土保持功能定位与需求。

3.4.2 做好分区布局与建立措施体系 水土保持专题规划分区布局包括区域布局和重点布局2部分。分区应在水生态文明总体布局的指导下进行，水土保持分区的原则是水生态文明规划分区原则的重要组成部分，水生态文明规划分区应充分考虑水土保持分区要求，尽可能与水土保持分区保持相对协调一致，以能准确反映水土保持功能定位。

区域布局是对规划区服务于水生态文明建设的水土流失预防和治理工作做出的整体部署，根据各分区水土保持功能定位，分析水土流失现状并提出存在的主要问题;统筹考虑相关行业的工作任务，拟定各分区水土保持方向、战略和基本工作要求。从区域布局的角度，分区水土保持措施体系应包括一切具有保护、维护、增强水土保持功能的所有措施，如林业部门的天然林保护、生态林保护与建设、退耕还林、以及国土部门高标准农田建设、农业部门草场草原管理等措施，具有维护与提高水土保持功能的作用［8-9］，都应纳入区域总体措施体系。

重点布局则是统筹水生态文明建设与水土保持的规划目标、任务和规模，在分区进行水土保持需求分析的基础，依据全国以及省级人民政府划定并公告的水土流失重点防治区(包括重点预防区和重点治理区)，分析并确定其防治重点格局和范围，并应结合典型调研分析，在明确分区水土保持功能定位的基础上，提出具有操作性的水土流失防治途径和主要技术体系［10］。

3.4.3 合理确定重点项目及其主要内容 水生态文明规划中的水土保持重点项目规划不同于水土保持综合规划，其大部分重点项目经过归纳和梳理后纳入水生态文明规划的相关重点项目之中，并作为其中一部分加以实施，特殊的重点项目也可能需要单独立项;因此要认真研究水生态文明建设的总体布局与重点项目安排，结合水土保持需求分析的结论、分区水土保持功能定位及可能资金来源等合理确定和安排。如在饮用水水源区一级保护区内的项目以水质维护及水污染控制措施为核心，水土保持措施如拦沙坝、过滤植物带建设等可能纳入总体规划重点项目之中，而准保护区及以外区域的水生态保护可能水土流失防治为主，则需要单独立项目。无论是何种情况，水土保持专题规划的重点项目主要是2类即重点预防项目与重点治理项目，应优先实施重点预防项目，统筹考虑重点治理项目。按照水生态文明总体布局和重点布局的要求，应根据轻重缓急的原则，合理安排重点项目。

1)重点预防项目规划的主要内容:重点预防项目应根据水生态文明规划与水土保持分区布局，结合重点预防区分布与范围合理确定，应以水源涵养、生态维护、水质维护为水土保持主导基础功能区域为主安排，特别是与水生态文明建设关系密切的江河源头、重要饮用水水源地、江河湖泊两岸、水库周边，侵蚀沟沟坡和沟岸等。预防保护的主要对象是天然林、天然次生林、郁闭度高的人工林、覆盖度较高的草原草地，河流两岸以及湖泊和水库周边的植物保护带，侵蚀沟的沟坡和沟岸，水土流失严重地区及生态脆弱地区的植物、沙壳、结皮、地衣，以及受人为破坏后，植被难以恢复地带［8］。

预防措施应根据“大预防、小治理”的原则，结合水生态文明建设相关内容，特别是有关水生态保护与建设的措施合理确定，应以封禁管护、植被恢复、抚育更新、农村能源替代为主，结合水环境整治理辅以农村垃圾和污水处置设施、人工湿地及其他面源污染控制措施。预防措施应根据预防的范围、保护的对象以及相应特点进行合理配置。应特别采取封育措施，加强江河源头区和饮水水源地的水源涵养植被保护;饮用水水源保护区还应采取以清洁小流域建设为主，通过建设植物过滤带、沼气池以及建设农村垃圾和污水处置设施控制面源污染;重点预防区中的局部水土流失应采取生态修复、坡耕地改梯田、淤地坝等措施对加以治理［8-9］。

2)重点治理项目规划的主要内容:重点治理项目应根据水生态文明规划与水土保持分区布局，应以土壤保持、蓄水保水、防风固沙、拦沙减沙为主导基础功能的区域为重点，合理确定重点治理区范围，特别是在产沙输沙量严重影响江河湖库淤积的水蚀区域，以及由于水土流失作为载体而产生的面源污染严重的区域，水土流失严重影响城镇生态环境与防洪安全的区域，水土流失对水生态与水景观产生不良影响的区域。选择的治理对象主要是坡耕地、“四荒”地、水蚀坡林(园)地，重力侵蚀坡面、崩岗、侵蚀沟道、山洪沟道，沙化土地、风蚀区和风蚀、退化草(灌草)地等，石漠化、砂砾化等侵蚀劣地，以及各类生产建设项目产生水土流失的地段［9］。

治理措施应根据“因地制宜，因害设防”的原则，结合水生态文明建设相关内容，特别是有关水生态修复与建设的措施合理配置，治理措施体系应包括水土保持工程措施、林草措施以及耕作措施，并根据治理对象及其水土流失特点，应本着维护和提高区域水土保持主导基础功能的原则合理配置。

总之，水生态文明规划中水土保持专题规划应以水生态文明的理念为指导，在水土保持区划及功能定位的基础上，按照水生态文明建设布局和国家及地方水土保持综合规划总体部署，预防保护与综合治理相结合，着力于为水生态文明建设创造良好的水土与植被条件，达到维护与提高区域水土保持功能，特别是达到水源涵养、水质维护、土壤保持、拦沙减沙的目的。

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