文／陈鸿彝

宋代律法的基层管理
——王安石的保甲制与吕大钧的乡约

文／陈鸿彝

王安石

一、保甲制度是中国历史上最为悠久的基层治安制度

一般认为，保甲制度是北宋时期王安石所创建。但如果不局限于“保甲”二字而就其实质内容来说，这个制度至少可以追溯到春秋战国时期。一直到20世纪前半叶，南京国民政府时期以及日本侵占下的华北、东北、台湾，仍在实施保甲制度。保甲制度，持续时间之长，世所罕见。

（一）保甲溯源“保”和“甲”二字，在先秦文献中多次出现。“保”字可作“安”字“守”解，有保障、保护、保卫、保守等用法；“甲”字有甲马、甲兵、甲胄、甲士、甲第、甲舍等用法，甲马、甲兵、甲胄都是自卫工具，甲第、甲舍是门户的次第。“保”、“甲”二字合并解释，就是编联甲第、组织兵甲，以保护居民之意，即基层居民自己保护自己的意思。

当年商鞅变法规定：五家为伍，设伍长，十家为什，设什长；什伍之内，实行连坐。汉魏继承了什伍制度。《后汉书·百官志》记载“里有里魁，民有什伍，善恶以告”。汉代《户律》规定“自五大夫以下，比地为伍，以辨券为信。居处相察，出入相司。有为盗贼及亡者，辄谒吏、典”。政府以法律的形式明确规定同什伍之家严禁窝藏罪犯，承担互相监视并自觉告发的治安责任，知情不报，则会受到严厉制裁。

隋文帝废除了三长制，规定“五家为保，保有长。保五为闾，闾四为族，皆有正。畿外置里正，比闾正，党长比族正，以相检察焉”。这是第一次以“保”来命名基层组织。唐代在隋保闾族的基础上，制定了“伍保制”。规定：四家为邻，五邻为保，保有长，以相禁约；保内成年男丁都有防范盗贼、报告奸宄的责任，否则施以连坐。

从商鞅的什伍制度到唐代的伍保制，一个总的特点就是：统治者通过编制户籍和实施连坐，将治安责任交于基层民众。这与王安石所创建的保甲制度，实质上没有区别，无保甲之名，而有保甲之实，成为王安石保甲制度的历史渊源。

（二）王安石创建保甲制度于北宋初期，当时的北宋政府内外交困，遇到三大危机。一是财政危机。宋代出于皇权的需要，采用分化事权、恩荫为官、大兴科举等方式，导致冗官；大规模招募流民入伍，导致冗兵；而冗官、冗兵又加剧冗费，从而导致财政入不敷出。二是社会危机。宋代不限土地兼并，导致三分之一的自耕农沦为佃户，富者有田无税、贫者负担沉重。三是边地危机。流民入伍，缺乏训练；为防范武将，实行更戍法，导致兵无常帅、帅无常师；兼之财政危机军费无保障，这些都导致军队战斗力下降，无力应对边患。为改变这种内外交困的情形，王安石在宋神宗的支持下，开始了变法运动。而保甲制度就是王安石变法的重要内容。

宋代继承了唐代的“伍保制”，在法律上仍有伍保连坐的规定。但是由于基层组织的涣散，伍保连坐并没有得到严格执行。王安石在“伍保制”的基础上对基层组织加以改革，并将其命名为“保甲”。而王安石创建保甲的目的，正如其所说：“大抵保甲法不特除盗，强身健体，固可渐习兵，且省财费。”王安石创建保甲，始于宋神宗熙宁三年（公元1070年），随后几年又陆续有调整。其主要内容有：

（1）结保。相邻的居民每十家结为一小保，设一保长；每五小保结为一大保，设一大保长；每十大保设一都保，设都保正、都保副各一人（熙宁八年改为每五家为一小保，五小保为一大保，十大保为一都保）；保长、大保长、都保正、都保副都要选有行止、心力、材勇、富裕的主户担任。

（2）抽取保丁。户不分主客，家有二名年满十五岁以上的成年男丁，抽一人编入保甲为保丁，两丁之外若还有余丁，并附在保内，其中有武艺和最富裕者也编充保丁。

（3）自行装备兵器。除朝廷法令禁止收藏的兵器外，保丁可根据自己的需要自己装备，以便习武、制止犯罪。

（4）轮差巡警。每夜由大保长轮流安排五名保丁在本大保巡逻；遇有盗贼，击鼓报警，大保长及大保内居民需协助；抓获盗贼，按标准赏赐。

（5）伍保连坐。同保内有犯强盗、杀人、放火、强奸、略人、传习妖教、造畜蛊毒等罪的，知而不告，按伍保法连坐；邻居留宿三人以上强盗三日的，即使不知情，也要以“失觉罪”查处；若保内有外来行止不明之人，须觉察收捕送官。

（6）保牌管理。每保创制一牌，书写所管居民户数和保丁姓名。

保甲首先在开封试点实施，随后推行至北方五路乃至全国。最初，保甲的主要目的在于治安，所谓“以捕盗贼相保任”。但在开封试点的时候，王安石向宋神宗强调：“大抵保甲法不特除盗，强身健体，固可渐习兵，且省财费。”此后，保甲逐渐转向兵制，通过保甲制度下保丁的武艺训练，实行征兵制，征招保丁入伍，改变以往招募流民的募兵制，以提高军队战斗力。

王安石对保甲颇为自负，曾说：“保甲之法成，则寇乱息而威势强矣。”但是，保甲自实施之日起，就出现了诸多问题。最主要的问题就是强制民众承担难以承受的经济义务。如保长、大保长、都保正、都保副不同于汉代的乡长，不是官，而是役，没有薪水。保丁为了训练武艺和轮差巡警，必须自己置办弓箭；而每个小保也需要自筑射垛，自建执勤的铺屋，自置警鼓。这些都需要民众无偿承担费用，致使“中下之民，罄家所有，侵肌销骨，无以供亿，愁苦困弊，靡所投诉，流移四方”。时人司马光就批评保甲制是“驱民为盗”、“教民为盗”、“纵民为盗”。宋哲宗元元年（公元1086年），司马光上台执政，就废除了保甲法等新法。但是，保甲组织作为乡村的基层组织，取代了原有的乡里组织，在北宋后期和南宋时期仍然保留了下来，其职责仍在维持基层治安。

保甲制度是古人在当时历史条件下的必然选择，具有历史合理性。中国自古以来国土辽阔，乡村人口分散，限于当时的历史条件，官府不可能在所有的基层广设官吏，维护秩序，只能通过居民户籍组织或社会组织来强制民众承担治安义务。

二、北宋吕大钧创立乡约

吕大钧（1029—1080），《宋史》有传，字和叔，陕西蓝田县人，出身世家，“一门礼义”，为时人所赞美。吕大钧与张载为同年进士，得知张载学识渊博，便拜其为师。张载是宋代理学大师，也是关学的创始人，而关学的特点之一就是十分重视“礼”，强调“通经致用”，“躬行礼教”。吕大钧将关学这个特点发扬光大。他虽然仕宦不高，也没有什么政绩，但他为人质厚刚正，重视礼仪，最大的贡献就是改变以往“礼不下庶人”的传统，在关中创建《吕氏乡约》，推行礼仪，建立起中国最早的乡村自治制度。

吕大钧创建《吕氏乡约》，缘起于对王安石推行保甲法的不满。宋神宗熙宁三年（公元1070年），王安石在全国推行保甲法。这种以国家权力直接控制乡村为目标的保甲法，遭到了苏轼、司马光等人的反对。但苏轼、司马光也没有提出什么具体的办法替代保甲法。在此情形下，熙宁九年（公元1076年），吕大钧撰写《吕氏乡约》一书，并在家乡蓝田建立乡约组织，以回应王安石的保甲法。

吕大钧创建的《吕氏乡约》，即村规民约，凡自愿加入的，即为乡约成员。乡约大致包括以下内容：

（一）建立乡约组织。乡约成员共同选举刚直不阿者一人或二人为约正，负责监督赏罚是否公正；设执月一人，乡约成员无论贵贱，按照年龄轮流担任，每月一换，负责处理约中的具体事务。乡约成员定期聚会。按照《吕氏乡约》规定，乡约成员每月小聚，每季度大聚，开支由众人分担。聚会目的，一是加深成员之间的感情，二是在聚会时记录、公布成员的善举和恶行，三是众人商议讨论约中事项。

陕西蓝田县的《吕氏乡约》

（二）明确乡约成员的互助事项。《吕氏乡约》规定成员互助有四类事项，即德业相劝，过失相规，礼俗相交，患难相恤；每一类事项下，又有具体的规定。在规定的互助事项中，有大量涉及基层秩序和稳定的内容。如过失相规中规定了三种过失，一是犯义之过，包括酗（酗酒闹事）博（赌博）斗（打架）讼（栽赃诬告）、行止逾违（违反逾越礼制的行为）、行不恭逊（侮慢年长、持人短长、恃强凌众等）、言不忠信、造言诬毁和营私太甚；二是犯约之过，即违反德业相劝、过失相规、礼俗相交、患难相恤的行为；三是不修之过，包括交非其人、游戏怠惰（无所事事、戏笑无度、不务正业）、动作无仪（行为粗鄙、野蛮）和临事不恪（忘记正事、遇事懈怠）。患难相恤规定了七种情况下约中成员相互帮助，即水火、盗贼、疾病、死亡丧葬、孤弱无助、被诬枉和贫困。

（三）扬善惩恶。对于约中成员的善行，当众公布和记录；对于恶行，也要记录和处罚。《吕氏乡约》规定：犯义之过，罚五百钱；不修之过和犯约之过，罚一百；过失轻微，经规劝能改正的，只记录，不罚钱；屡教不改的，经众人商议，开除出乡约。

吕大钧在家乡蓝田推行乡约大约五年半，随着其病卒，乡约在北宋就没有推行了。《吕氏乡约》实施后取得了很好的社会效果。《宋史》记载吕大钧推行礼仪，“关中化之”。但《吕氏乡约》的意义不在于此。从上述情况看，吕大钧创建的乡约，没有官府的参与，乡民是自愿加入乡约，乡约的事项、首领的选举、处罚的实施也完全由乡约成员议定，因此，《吕氏乡约》是中国历史上最早建立的乡村自治组织，也是民众自我管理的基层治安组织。近现代的乡村自治运动乃至当代的村民自治，追根溯源，都可以从《吕氏乡约》中找到它的缩影。

（本文作者系中国公安大学教授）