杨晓茹，李原园，黄火键，康立芸

（水利部水利水电规划设计总院，100120，北京）

“十三五”水利发展方向、布局与重点研究

杨晓茹，李原园，黄火键，康立芸

（水利部水利水电规划设计总院，100120，北京）

为切实做好水利发展“十三五”规划编制工作，提高水利发展“十三五”规划编制的科学性和针对性，在深入研究水利改革发展面临的新形势和新要求基础上，分析水利改革发展面临的严峻挑战，提出“十三五”水利改革发展方向、布局和重点，为全国水利发展“十三五”规划的编制提供了技术支撑。

水利发展；形势；布局；重点

“十三五”时期是决胜全面建成小康社会的五年，是全党全社会加快推进“四个全面”战略布局的关键五年，是全面深化改革要取得决定性成果的五年，也是有效破解新老水问题、根本扭转水利建设滞后局面、构建国家水安全保障体系、加快推进水利现代化的关键时期。面对新的形势和要求，如何全面提升水利保障经济社会发展的能力，需要从分析水利发展面临的内、外部形势着手，提出“十三五”水利发展方向、布局与重点。

一、水利发展面临的形势

“十三五”时期水利发展面临的形势与以往相比发生了很大变化。从外部因素分析，一是经济发展进入新常态，从高速增长转为中高速增长，经济结构不断优化升级；二是发展过程的“绿色化”，中共中央国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》等一系列文件明确提出，把生态文明建设放在突出的战略位置，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程；三是全面深化改革进入攻坚期，目前正处于克难攻坚、爬坡过坎的关键期，转型的阵痛和成长的烦恼交织叠加。从水利内部因素分析，其自身发展的内在需求也更加迫切，表现在水资源与土地、能源、经济、生态等之间的关联性不断增强；在水资源时空分布不均、水旱灾害频发等老问题仍未根本解决的同时，水资源短缺、水生态损害、水环境污染等新问题更加凸显，新老水问题相互交织，不同水问题相互作用趋于复杂，不确定性和风险大大增加。

1.外部形势变化，对水利发展提出了新的要求

一是全面建成小康社会，对进一步提高水利保障能力和公共服务水平提出了新挑战。实现全面建成小康社会的奋斗目标，迫切需要加快推进水利现代化建设，需要以高标准提供安全保障，高质量建设水利工程，高要求实现良性水生态，高效益提升现代农业，高科技提升发展能力，全方位发展带动民生改善。新中国成立60多年来，我国开展了大规模水利建设，为保障经济社会持续快速发展和民生改善作出了重大贡献，但在保障城乡供水安全、防洪安全、粮食安全、生态安全等方面仍存在不少薄弱环节，须着力解决好水利发展中不协调、不平衡、不可持续的问题，加快推进水利公共服务均等化，全面提高水利支撑和保障能力。

二是适应经济社会发展新常态，树立新的发展理念，对水利发展方式提出了新要求。党的十八届五中全会提出了全面建成小康社会的目标要求，阐述了创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，同时提出了50多项重大战略、工程、计划、制度、行动。实现我国经济保持中高速增长、产业迈向中高端水平，加快新型工业化、城镇化、信息化和农业现代化发展，实施“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带建设等重大区域发展战略，亟待加快完善水利基础设施网络体系，更加精准有力地发挥水利基础设施建设的投资拉动作用及对区域协同发展的先行引导作用，全面提升水利保障经济社会发展的能力。“十三五”时期，水利发展必须有新理念、新思路、新举措，凸显民生性、生态性、市场性、科技性。

三是大力推进生态文明建设，要求加强水利发展加强约束和支撑作用。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，党的十八大把生态文明建设放在突出地位。水生态文明作为生态文明的核心组成部分，在生态文明建设中具有重要地位，党的十八届三中全会将水资源管理、水环境保护、水生态修复、水价改革、水权交易等纳入生态文明制度建设的重要内容。当前，经济社会发展对水生态的影响与日俱增，水生态问题逐渐从局部向全局演变，日益成为经济社会可持续发展的重要制约因素。一些地区水生态涵养空间和能力退化，河湖水沙循环条件变化显著，水资源环境承载能力接近上限，水体污染、河道断流、湖泊萎缩、生态退化等问题日益凸显，迫切要求不断提升水利的管理职能，加快水利自身的绿色化转变。

四是推进国家治理体系和治理能力现代化，对深化水利改革提出了新的要求。党的十八届三中全会提出了完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革总目标，明确到2020年要在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，强调要处理好政府和市场的关系，发挥市场在资源配置中的决定性作用。随着经济结构深入调整和社会持续转型，迫切需要创新水利发展体制机制，深化水利重点领域改革，强化依法治水管水，构建充满活力、富有效率、创新引领、法治保障的水利体制机制，推进水治理体系和治理能力现代化。

五是全球气候变化和人类活动影响加剧，水资源基础条件有可能朝着不利的方向演变。近年我国极端气候现象增多，洪涝干旱等自然灾害出现的频率与强度明显上升，进一步加剧了我国水问题的严重性，且随着全球气候变化影响加剧，水资源时空分布不均更加突出。同时，一些地方工业污染水源重大事件时有发生，水资源安全风险也不容忽视。因此，迫切需要增强水利基础设施体系对气候变化影响的适应性，提高复杂条件下防洪抗旱减灾能力，加强水资源安全风险识别，完善监测预警机制，最大限度降低水安全风险对我国经济社会的影响。

2.新老水问题交织，对水利发展提出了严峻挑战

欧美等发达国家自产业革命以来工业化、现代化发展超过100年甚至接近200年，水利发展大致可以分为4个阶段：在低收入阶段，水利面临的问题主要是防洪减灾；在中下收入阶段，主要通过水资源综合利用改善生活生产条件；在中上收入阶段，随着资源环境压力加大，开始强调水资源节约与水环境治理；在高收入阶段，人们对生存环境提出了更高要求，强调低影响开发、水生态修复、河流再自然化。预计2020年我国人均GDP将达到1.2万美元，进入中上收入阶段，对照发达国家水利发展历程来看，“十三五”时期我国水利发展处于第三阶段。但是我国区域差异大、发展历程短，既有发达国家第一、二阶段已解决的防洪、灌溉、供水问题，也面临着第三阶段才出现的水生态环境问题，新老水问题相互交织，给水利发展赋予了全新的内涵，也提出了严峻的挑战。

一是洪涝干旱灾害仍是心腹之患。通过建设长江三峡等一大批重大骨干工程，我国防洪形势有所改善，但受极端天气事件影响，近年来水旱灾害呈多发频发重发趋势，每年有数千万人口受到影响，造成严重损失。随着我国经济总量不断增加，人口财富日益聚集，洪涝干旱灾害风险加大，防汛抗旱仍面临严峻挑战。

二是水短缺矛盾加剧。随着我国经济社会的发展，水资源供需矛盾日益突出，一些地区经济结构、产业布局与水资源水环境承载能力不协调，用水结构不合理，水资源总体利用效率和效益不高。全国21个优化开发区和18个重点开发区的重要经济区和城市群中，有11个位于资源性缺水地区，许多中小城镇缺乏稳定可靠的水源保障。华北地区经济社会发展长期依靠超采地下水，地下水超采面积达12万km2；西北地区生态用水被严重挤占，部分地区生态环境严重退化；西南地区工程性缺水问题突出，人均供水能力仅为全国平均水平的2/3；东部发达地区和南方水网地区水污染严重，水质性缺水问题十分普遍。今后一个时期内我国用水需求还将增长，水资源供需矛盾愈加突出，保障供水安全的压力越来越大。

三是水污染问题突出。全国废污水排放量居高不下，不少河湖污染物入河量超过其纳污能力。监测评价的河道、湖泊和地下水水质，其中有33%河道长度、55%湖泊面积、61%平原区浅层地下水水质劣于Ⅲ类，海河、淮河、滇池等河湖水质尤为差。一些地方重大水污染事件频繁发生，农业面源污染加重，水质存在安全隐患。总体上看，水污染从城市向农村、从局部向全河、从地表向地下、从陆地向海洋扩散的威胁正在加剧。

四是水生态退化严重。海河、黄河、辽河及西北内陆流域大部分地区水资源开发利用已接近甚至超出水资源承载能力，导致河道断流、湖泊干涸、湿地萎缩、绿洲退化，河湖生态功能明显下降，生物多样性受到严重影响。全国地下水超采区面积近30万km2，引发植被退化、地面沉降、海水入侵等一系列生态环境问题。开发建设水土流失、南方石漠化等问题突出，黄河上游、长江三峡库区、东北黑土地等地区的水土保持任务仍然十分艰巨。

二、“十三五”水利发展特征与方向

1.“十三五”水利发展特征

“十三五”时期，我国经济长期向好基本面没有改变，但同时，发展不平衡、不协调、不可持续问题仍然突出；城乡区域发展不平衡；资源约束趋紧，生态环境恶化趋势尚未得到根本扭转；基本公共服务供给不足，收入差距较大，人口老龄化加快，消除贫困任务艰巨，需要在优化结构、增强动力、化解矛盾、补齐短板上取得突破性进展。水利作为经济社会发展的重要基础设施，是社会转型的重要支撑，是两个百年目标实现的基础保障，“十三五”时期水利仍处于补短板、破瓶颈、增后劲、上水平的发展阶段，为体现治水管水的先进性、创新发展的可持续性、规划布局的协调性、水事服务的公平性、目标指标的可达性等特征，必须坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，才能推动水利发展再上新台阶。

一是在创新发展方面，全面推进治水思路理念创新、治水方式方法创新、体制机制创新，加快构建有利于提高水资源配置效率、水利发展质量和效益的机制，构建有利于充分调动各方面治水兴水积极性的机制，以机制的落地推动发展理念的落实。二是在协调发展方面，紧紧围绕“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带建设三大战略和“四大板块”协调发展，围绕城镇化和新农村建设双轮驱动以及围绕精准扶贫要求，着力提高水资源要素与其他经济要素的适配性、水利发展与经济社会发展的协调性。三是在绿色发展方面，坚持节约优先、保护优先，以水定产、以水定城，充分发挥水资源管理红线的刚性约束作用，以用水方式转变倒逼产业结构调整和区域经济布局优化，着力提升河流、湖泊、湿地等自然生态系统的稳定性和生态服务功能，推动循环经济、绿色经济和低碳经济发展。四是在开放发展方面，坚持互利共赢的开放战略，深化双边多边务实合作，积极发挥我国在国际涉水事务中的建设性作用，维护好我国水资源权益和国家水安全。五是在共享发展方面，围绕协调发展补短板，加快解决直接关系民生的水利问题，聚焦中西部贫困地区，补强水利薄弱环节，破除水利瓶颈制约。

2.“十三五”水利发展方向

党的十八届五中全会全面分析了国际国内形势，研究了“十三五”时期我国发展的一系列重大问题，提出“十三五”时期十大重点任务为：保持经济增长、转变经济发展方式、调整优化产业结构、推动创新驱动发展、加快农业现代化步伐、改革体制机制、推动协调发展、加强生态文明建设、保障和改善民生、推进扶贫开发。围绕这十大任务，按照创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，水利发展方向应从以下几方面把握：

一是在水利宏观布局方面，要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，控制开发强度，调整空间结构，促进生产空间集约高效，生活空间宜居适度，生态空间山清水秀，给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。

二是在水资源管理方面，要着力落实水资源消耗和强度双控行动，全面落实最严格水资源管理制度，促进经济发展方式转变，加快推进节水型社会建设，积极开展水效领跑者引领行动，大幅度降低能源、水、土地消耗强度，提高利用效率和效益。

三是在水生态文明建设方面，要全面推进水生态文明建设，着力落实水污染防治行动计划，加大自然生态系统和环境保护力度，推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理，扩大森林、湖泊、湿地面积，强化水污染综合防治，加强水生态修复、水土流失防治、地下水保护。

四是在水利基础设施建设方面，要强化完善水利基础设施网络，研究一批对经济发展和结构调整全局带动性强的重大工程，对推进社会建设、生态环保、改善民生作用显著的重大项目，对解决突出矛盾、增进公平效率有力有效的重大政策，为补短板、增后劲、促均衡、上水平提供支撑。

五是在水利改革创新方面，要强调完善最严格水资源管理制度，深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度，积极开展排污权、水权交易试点。

六是在依法治水管水兴水方面，要更加重视依法治水、科技兴水、创新水行政执法体制，完善水法规体系；要更加重视水资源管理，加强河湖空间用途管制，加强源头控制和隐患排查化解，建立健全应急信息共享和快速处置机制，完善水资源监测、用水计量与统计等管理制度，开展水法治宣传教育。

七是在加强水安全风险防范方面，要健全水资源安全风险评估机制，加强水资源安全风险防控和监测预警，建立水资源安全风险识别和预警机制。完善防汛抗旱防台风预案体系、应急机制和督察制度，规范社会经济活动和群体个体行为，切实把防汛抗旱减灾全面纳入法治化轨道。实现水资源可持续利用，促进经济社会发展与水资源水环境承载能力相协调。

八是在扶贫方面，要大力推进水利扶贫攻坚。加强贫困地区水利基础设施建设，在集中连片特困地区，规划实施一批重点水利骨干工程，解决区域性整体贫困问题；瞄准贫困村、贫困户水利需求，按照“六个精准”的要求，选择一批解决贫困地区脱贫致富的水利建设项目，加大政策扶持力度，解决贫困地区通水、通电、灌溉、防洪、生态保护等问题，确保贫困群众小康路上“不掉队”。

三、“十三五”水利发展布局

1.对“十三五”水利发展布局的要求

水利发展规划一般以流域规划为基础，并结合时代特征按照区域提出规划布局。水利发展“十五”规划是根据我国自然特点和东中西部的经济发展水平，以长江、黄河等七大江河流域为重点，结合东北、黄淮海平原、长江中下游地区和东南沿海四个重点区域进行水利发展布局；“十一五”规划以推进资源节约型、环境友好型社会建设为出发点，按照华北、东北、华中、西南、西北、东部沿海地区六大板块进行布局；“十二五”规划按照国家实施区域发展总体战略和主体功能区战略部署，结合流域和区域实际，按照东、中、西、东北四大片区和七大流域布局。“十三五”时期，国家将更加重视对国土空间的管控，2011年国务院印发了国家《主体功能区规划》，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，确定主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，未来一个时期将进一步加快主体功能区建设，优化国土空间开发格局，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。因此，将更加注重区域协调发展。一方面积极培育新的增长带，促进区域联动发展；另一方面进一步拓展区域发展新空间，实施东中西部及东北“四大板块”战略与“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略相结合的区域发展战略，最终形成“四大板块”和“三个支撑带”即“4+3”的战略大布局。同时，“十三五”时期是打赢脱贫攻坚战的决胜阶段，这意味着脱贫攻坚战略将是“十三五”期间工作的重中之重。

2.“十三五”水利发展布局要点

一是突出水的流动性属性，按七大流域进行布局，提出七大流域水利特点以及流域发展的思路与重点。二是强化三大战略支撑，按国家制定的“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带建设三大区域发展战略进行布局。三是按照主体功能区规划，突出区域功能，提出优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区四类主体功能区布局，并结合京津冀、长三角、珠三角等重点区域的经济社会发展规划或总体方案适当细化分区。四是着力推进水利脱贫攻坚，对十四个集中连片特困地区和四省藏区、南疆片区、西藏自治区进行水利重点布局，解决区域性脱贫解困面临的水利问题。

四、“十三五”水利发展重点

1.全面落实最严格水资源管理制度，推进节水型社会建设

“十三五”时期要按照节水优先的方针把节水作为重中之重来抓，从节水行动、制度和激励机制三方面全面推进节水型社会建设。节水行动方面，继续把农业作为主攻方向实施重大农业节水行动，同时统筹推进工业、城镇生活节水。节水制度方面，通过完善用水总量控制指标体系、节水技术标准体系、节水政绩考核等措施，形成倒逼机制，推动经济结构优化和产业转型升级。节水激励机制方面，通过合理制定水价、完善财税优惠政策、推行合同节水管理等，充分运用市场机制和价格杠杆促进节约用水。

2.加速推进重大水利工程，助力稳增长

“十三五”时期，我国将实现经济社会发展全面转型升级，经济发展进入新常态，对水资源支撑保障能力提出了更高要求，但水利设施薄弱仍是明显掣肘。一方面防洪减灾体系仍不完善，需进一步加强防洪骨干工程建设，另一方面水资源时空分布不均，调控能力仍显不足，迫切需要进一步完善水资源配置格局。因此，在继续抓好中小型水利设施建设的同时，集中力量有序推进一批全局性、战略性节水供水重大水利工程，特别是在中西部严重缺水地区建设一批重大引调水和饮水安全工程、大型水库和节水灌溉骨干渠网非常必要。这对夯实农业基础、保障粮食安全，提高水资源利用效率、改善水生态环境，促进集中连片特困地区脱贫、推动区域协调发展，将起到积极作用。同时，也可以增加有效投资需求，带动相关产业发展，更加精准有力地发挥水利基础设施建设的投资拉动作用及对区域协同发展的先行引导作用，促进经济稳定增长。

3.完善水利基础设施网络体系，提高现代化水平

“十三五”时期要系统研究水利发展中亟待解决的水旱灾害、水资源短缺、水生态损害、水环境污染等问题，寻求有效的治理之策，努力在提高水利发展的全面性、协调性和可持续性上有新突破，在保障城镇化、工业化、农业现代化进程中有新举措，在改善和保障民生上有新发展，在促进生态文明建设中有新贡献。“十三五”期间迫切需要增强水利基础设施体系对气候变化影响的适应性，提高复杂条件下防洪抗旱减灾能力，加强水资源安全风险识别，完善监测预警机制，最大限度降低水安全风险对我国经济社会的影响，进一步提高现代化水平。

4.大力推进水生态文明建设，努力建设美丽中国

经过“十一五”以来逐步开展的大规模生态环境投资建设，“十三五”时期，环境保护综合效益将逐步显现，主要资源环境指标变化明显向好，人居环境质量普遍提升，生态盈余存量增加显著，但总体上仍处于环境破坏与保护、污染与治理相持时期。党和国家高度重视生态文明建设，习近平总书记先后60次就加强生态文明建设作出重要批示，国家出台了多项与生态文明建设有关的文件，生态文明建设的概念内涵、政策制度等内容不断丰富完善。水生态文明作为生态文明的核心组成部分，“十三五”期间，要在水生态文明城市试点建设的基础上，积极探索创新，把水生态文明建设作为水利工作的重要内容，强化水资源保护，健全水生态文明制度体系，促进水生态系统保护与修复，着力缓解水资源水环境约束趋紧的矛盾，确保水生态文明建设取得实在成效。

5.切实加大水利扶贫攻坚力度，全面建成小康社会

“十三五”期间要扩大贫困地区基础设施覆盖面，加强直接惠及民生的农村水利工程建设，因地制宜解决饮水、灌溉、防洪、用电、生态保护等问题，进一步提高农村地区、贫困地区水利保障能力，着力扩大和增强水利的服务范围、服务功能和保障水平，保障饮水安全、粮食安全，改善农村地区生活生产条件和人居环境。让水利发展成果惠及全体人民，水利投入更多向贫困地区、中西部地区、革命老区、边远地区倾斜，改善贫困群众生活和生产条件，为促进精准扶贫脱贫、打赢扶贫攻坚战提供水利保障，为全体人民共同迈入全面小康社会作出水利贡献。

6.把深化改革摆在突出位置，推进治理体系现代化

“十三五”时期是改革步入攻坚期和深水区的重要阶段，通过全面深化改革，将着力解决我国发展面临的一系列突出矛盾和问题，不断推进中国特色社会主义制度自我完善和发展，不断推进国家治理体系和治理能力现代化，不断推进依法治国。因此，“十三五”要把深化水利改革摆在突出位置，用改革的思路和办法创新河湖管理、水资源管理、工程管理体制机制。在河湖管理方面，要全面推行“河长制”，强化地方政府在水域岸线管理、水资源保护、水污染防治等方面的责任。在水资源管理方面，按照中央的要求完成水流产权确权试点，从水域、岸线等水生态空间确权和水资源确权两方面开展工作，着力解决权属不清、监管不力的问题。在工程管理方面，主要考虑积极推进水利工程管养分离，深化小型水利工程管理体制和产权制度改革，明确工程所有权和使用权，落实管护主体、责任和经费，促进工程良性运行。 ■

责任编辑 董明锐

Study on water development goal and layout of 13th Five-Year Plan

//Yang Xiaoru,Li Yuanyuan,Huang Huojian,

Kang Liyun

Challenges faced by water development and reform have been evaluated during the preparation of 13th Five-Year Plan.In-depth analysis has been conducted to new requirements for water development reform in the new age. Water development goal and layout of 13th Five-Year Plan and key research contents are proposed,so as to provide technical based for planning.

water development;situation;layout;key point

TV212

：B文章编号：1000-1123（2017）01-0011-04

2016－12－28

杨晓茹，高级工程师。

注：本文所属课题为全国水利发展“十三五”规划重大研究重点专题之一。