耿萍

中小河流治理工作实践与思考

耿萍

笔者结合中小河流近期治理工作实践，在分析信阳中小河流灾害特点和存在主要问题的基础上，提出中小河流治理的原则，探讨中小河流的治理措施，旨在构建防洪综合治理体系的基础上，尽可能修复中小河流生态环境，促进人水和谐。

一、基本情况

信阳市地处河南省南部、淮河上游，淮河横贯全境长309公里，境内支流密布，流域面积在200～3000平方公里的中小河流26条、长1803.5公里。多年平均降水量1116毫米，降水量年内、年际之间变化很大，降水主要集中在主汛期的6～9月，降雨量占全年的54%，径流量占全年的60.3%，丰、枯水年降雨量相差可达2～3倍，径流量相差8～9倍。加之我市淮河南岸支流河道多是源短、坡陡、流急，洪水暴涨暴落，极易出现干支流洪水叠加，形成峰高量大的洪水过程；淮河以北低洼平缓，河道弯曲狭窄，行洪迟缓，易形成涝灾。这些降雨特点和河道行洪特点，决定了我市洪涝灾害频繁发生，对中小河流的科学治理和合理开发利用任重道远。

二、存在的问题

1.基础设施薄弱，防洪除涝标准低

新中国成立后，国家组织开展了大规模的防洪除涝工程建设，主要是对大江大河进行了不同程度的治理。对于数量众多的中小河流治理总体严重滞后。信阳境内许多中小河流，特别是河流沿岸的城市、重要集镇和粮食生产基地的防洪除涝设施少、标准低，甚至很多处于未设防状态，遇到常遇洪水就可能造成较大洪涝灾害；已建防洪除涝工程标准低。淮南支流白露河、潢河已建成圩区12处，淮北支流闾河已建成圩区4处，这些圩区堤防大多是六七十年代群众自建的生产堤，九十年代治淮工程对其进行加高培厚的，堤防矮小单薄，堤身质量差，险工隐患多，圩区防洪标准不足10年一遇，除涝标准不足5年一遇，加之河道弯曲狭窄，洪水下泄不畅，每逢汛期，圩区四面环水形如孤岛，险情频发，群众的生命财产无安全保障，农业落后，经济发展缓慢。

2.管理不到位，治理理念落后

由于中小河流占线长、跨越不同行政区，河道管理涉及水利、环保、交通等多个行政主管单位，部门之间职能交叉、各自为政，形成“多头治水”弊端，监督管理较为混乱，加之缺乏维护经费和民众的环境意识不强，致使非法取土、非法采砂、向河道弃置垃圾、建设违章建筑侵占河道和滩地屡禁不止，加剧了河道淤积萎缩，行洪排涝能力逐步降低，对所在地区城乡的防洪安全构成了严重威胁。长期以来，中小河流治理是以防御水患为主，没有能够形成以开发利用促进河道治理的可持续发展理念。单纯通过工程措施实现防洪除涝减灾目标，不但改变了河道原有属性，对沿河生态环境造成了不利影响，治理效果不理想。新的发展理念对治水提出了更高的要求，环保部门负责河流的水环境治理和水质的改良，市政部门为改善城市环境治理城市内河水系，国土部门为整合城乡建设用地而改变原河流水系功能，这种单一的治理目标如果不进行整合，势必造成重复建设、资源浪费。

3.缺乏规划指导

由于治理段初步设计缺乏统一治理规划指导，没有处理好干支流、上下游、左右岸及水资源利用的关系，中小河流治理项目区内的灌排及渠系配套设施未能同步建设，防洪标准提高后，排涝灌溉能力未能充分发挥，影响项目综合效益；治理河段防洪标准提高后，在现有河道行洪能力有限的情况下，势必加大下游未治理区域的洪涝灾害损失，形成新的防洪薄弱段。罗山县小黄河治理工程，2010年项目实施后，治理段防洪标准由5年一遇提高到10年一遇，但项目区灌排设施不配套，可以抵御外河洪水，但内涝排除能力欠佳，形成内涝；因河道疏浚清淤，原来的提水泵站进水口水位下降而无法正常使用，造成群众上访事件。

4.缺乏系统治理

受上级投资政策的影响和地方财力薄弱的限制，中小河流没有进行过系统治理。自2010年以来，信阳市先后列入河南省重点地区中小河流治理规划并实施的河道22条、32个治理项目，治理河长242.824km，占中小河流总长度的13.46%，主要是以县行政区划为单元对重要河段进行了局部治理，而整条河的防洪除涝标准并没有提高，河道的根本问题没有得到有效解决。平原河道淤塞严重，山区河道险工发育，堤防防洪标准仅5～10年一遇，除涝标准3～5年一遇，洪涝灾害依然频繁发生。

5.污水治理体系不健全，环境问题突出

生产和生活污水的处理设施建设滞后，致使大量污水进入区域内，河道水质问题没有得到根本的解决，河道仍然承担着排放污水的功能，严重影响着沿河两岸的环境。水环境的优劣直接影响和制约着生态系统的演变和发展。同时，人类的生产、生活也离不开水环境的支持，对水环境的破坏最终会危及人类自身的健康和发展。

三、治理建议

1.统筹规划，为中小河流治理奠定基础

在规划阶段，应该根据每一条河的具体情况，例如历史洪水、保护对象、地质特点等，结合全流域各县区发展的实际情况，进行具体的分析，以绿色、共享的发展理念开展综合规划。要坚持因地制宜、因害设防、保护为先的原则，突出对重点城市、乡镇等人口密集区和群众生产、生活设施的保护；要坚持以流域为单元，以治理主河道为重点，同时兼顾干支沟及沟口涵闸的治理；在规划目标上，以增强河道抵御洪涝灾害的能力为主，兼顾河道水系的资源功能、环境功能、生态功能都得到充分的发挥，使流域的安全性、舒适性得到不断改善，并支持流域可持续发展。在治理措施上，要坚持工程措施、非工程措施与生物措施相结合，树立尊重自然、顺应自然、保护自然生态文明观念，从生态文明视角下推进中小河流治理和合理开发利用。

2.坚持规划指导，系统治理

随着经济发展和人口增加，河流沿岸的城镇规模日益扩大，社会财富日益聚集，重要粮食生产基地的生产能力将进一步提高，都对防洪保安和生态环境提出越来越高的要求，没有科学的规划指导，难以实现有效的系统治理。白露河是淮河上游南岸较大支流，干流全长141公里，流域面积2238平方公里，流经淮滨、固始、潢川、光山、商城和新县六个县、32个乡镇、380多个村。历次治淮过程中，对白露河也进行了局部整治，下游已成型的12个圩区，面积约463km2。由于其上游处于大别山暴雨中心区，缺少洪水控制工程；现有工程标准低、设施不完善，每遇暴雨上游山区洪水迅猛，下游河道弯曲狭窄，致使洪涝灾害频繁，农业生产徘徊不前，严重制约着当地经济社会发展和群众生活水平提高。所以，实行统一规划、系统治理尤为重要。白露河跨6个县，综合规划应由上一级水行政主管部门组织开展，确定统一的规划目标、原则和治理标准，改变以往各个项目“单兵作战、各自为阵”的现状。治理过程中将整条河以行政区域为单元分段，在综合规划指导下，按照轻重缓急的要求逐步完善防洪减灾体系，以实现统一规划、系统整治，推进生态河道建设。

3.加强河道管理工作的法制建设

行政手段是河道保护管理的重要方式。从上个世界90年代开始，市场机制开始逐步纳入河道管理的范畴。市场经济是法制经济，一切行政手段的实施都要以法制制度为前提，要避免运用行政权力带来的不恰当行政干预。必须加强河道管理工作的法制建设。在《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》和《中华人民共和国河道管理条例》等法律法规的基础上制定相应的专项规章制度和规范性文件，加强对河道的监督管理。借助河长制的推行，加大管护资金投入，通过建立执法责任制，建立河道整治严格执法的管理机制，全面推进河道管理和水环境综合治理工作。

4.引导公众参与河道治理与管理

长期以来，河道治理与开发利用一直被认为是政府职责，没有形成公众参与机制，导致一方面政府疲于应付沿河群众肆意侵占河道乱搭乱建、倾倒垃圾而造成的行洪不畅和水体污染行为，另一方面却无法营造公众自觉参与河道整治的良好氛围。河道整治工作需要全民的支持和参与，需要开展多渠道、多形式的水环境保护宣传教育活动，提高和增强广大群众的水环境保护知识水平和对河道整治工作的关心程度，改变不良的行为方式，形成公众参与水环境保护的良好氛围。河道整治和水环境保护工作是全体公民的责任和义务。政府应该利用新闻媒体，加强宣传与执法，让群众参与河道整治与水环境保护工作。通过媒体报道，提供群众防范洪水意思和环境卫生意思，培养群众良好的卫生习惯，杜绝人水争地、随意倾倒垃圾额陋习。赋予群众监督权力，鼓励群众对各种危及河道安全的行为进行投诉，建立全社会监督的网络体系。

四、结语

党的十八大把生态文明建设摆在突出位置，开启了社会主义生态文明新时代。水是生态环境的控制性要素，水生态文明是生态文明的重要组成部分，加快推进水生态文明建设是当前水利中心工作之一，是建设美丽中国的重要基础。中小河流科学治理和合理开发，是应对气候变化、生态破坏等重大问题的有效手段，是保证水资源可持续利用、社会经济可持续发展的重要抓手。因此，面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，树立尊重自然、顺应自然、保护自然生态文明观念，从生态文明视角下推进中小河流治理和合理开发利用工作是解决人水矛盾、实现人水和谐的重要举措。

（作者单位：信阳市淮河管理处）