杨廷友,何通国

(四川省德阳市水务局，618000，德阳)

水利建设市场监管中的问题和对策

杨廷友,何通国

(四川省德阳市水务局，618000，德阳)

针对水利建设市场监管中存在的问题，分析了水行政主管部门调查处理招标投诉举报问题时面临的主要困难，以及恶意低价抢标问题和“借用资质”“非法转包”等非市场行为难以有效监管的主要原因，提出加快修订完善相关法律规定、加快“四库一平台”建设步伐、加快评标办法改革进程、加大中标企业项目部人员监管力度、加大部门协作配合力度等对策措施。

水利建设市场；监督管理；主要问题；对策措施

近年水利工程建设项目招标中涉及的投诉举报问题越来越多，非实质性投诉举报问题严重干扰了招标工作的顺利开展；恶意低价抢标现象愈演愈烈，不仅导致工程变更增多，低价中标高价结算问题突出，而且增加了工程建设管理的难度，给工程建设质量安全带来严重隐患；不同的中标企业、不同的工程项目却有相同的施工人员，给人以“借用资质”“非法转包”的不良印象。社会各界对上述水利建设市场存在的问题反映较多，长此下去不仅难以形成健康的水利建设市场秩序和良好的舆论环境，给水行政主管部门的社会形象造成负面影响，还会严重损害政府的公信力和群众基础。为此有必要分析研究水利建设市场监管存在的问题并加以解决。

一、招标投诉举报调查处理面临的主要问题

招标投诉举报的问题主要集中在项目业绩造假、社保证明造假、行政处罚、项目经理和技术负责人同时在两个或两个以上项目任职等方面，受多方面因素制约，水行政主管部门很难及早发现问题，快速查清事实并及时回复举报人关切。

1.企业项目业绩信息数据不完善

我国建设市场 “四库一平台”监管系统正在建设中，相关数据尚不完善。一些营利机构虽有较为完整的项目业绩数据库，但未得到国家认可，不能作为行政处罚的依据。水行政主管部门在调查核实项目业绩投诉举报问题时，只能采取传统的现场取证、函询等方式向项目法人或当地主管部门求证，不仅耗时费力，还不一定能获取准确信息。而营利机构的数据库面向企业开放，投诉举报人能快速、便捷地获得被投诉对象较为准确的信息，由此造成投诉人误解，怀疑水行政主管部门办事效率和公正性。

2.企业人员养老保险缴费真实情况难以获取

招标文件一般要求投标人提供投标前1～2个月起连续6个月的养老保险缴费凭证，作为投标人与投标文件中项目部组成人员或其委托代理人之间具有合法劳动关系的证明材料。养老保险缴费凭证造假主要指投标人在成为中标候选人后甚至被投诉举报时才为相关人员补缴养老保险费用。受多种因素制约，水行政主管部门既不能在社保网上直接查询相关企业和人员的缴费信息，也很难通过相关部门准确获取投标人养老保险缴费的真实情况，因此难以及时作出调查处理决定。

3.对企业的投标限制情形把握不准

招标文件规定了18种限制投标情形，投诉举报问题主要集中在“非正当理由放弃中标”“行政处罚”“相互参股”等方面。水行政主管部门在调查处理时：一是没有企业相互参股的准确信息；二是无法确定经招标人同意后主动放弃中标的行为是否属于“非正当理由放弃中标”；三是对一些中标候选人在其他项目中受到招标监督部门作出的“取消中标资格，不予退还投标保证金”的处理决定，难以把握其是否属于《行政处罚法》和《招标投标法》规定的行政处罚。

4.企业信用信息查询渠道不畅

当前我国社会诚信体系建设尚处于起步阶段，司法、银行、工商、社保、住建、水务、交通、安监等部门均从各自行政管理的要求出发，建立了相应的企业信用评价标准体系和信息库。但是不同标准体系间差异较大，所涵盖内容也不尽相同，且未纳入同一平台建设和使用，距离实现共联共享、互认互用的要求还有很大差距。同时，水行政主管部门对投标人在其他工程领域发生的重大安全生产责任事故、拖欠农民工工资、重大违约行为等方面的信息查询渠道有限，影响了调查处理的效率。

二、恶意低价抢标问题愈演愈烈的原因分析

《招标投标法》第三十三条规定“投标人不得以低成本的报价竞标……”，《招标投标法实施条例》第二十七条又明确规定“……招标人不得规定最低投标限价”，这导致最低成本价计算办法难以出台并应用。加上受评标办法、工程技术含量和工程特性等方面因素影响，水利工程中标价在投标控制价基础上的下降幅度较大，一般工程的下降幅度为16%～25%，部分投标人则在控制价的基础上下降30%以上，甚至下降50%，以明显低于最低成本的价格获取中标资格，出现了恶意低价抢标的现象。不仅对工程建设管理带来巨大压力和困难，还给质量安全留下严重隐患，并增加了工程建设管理人员的廉政风险。

1.竞价办法是导致恶意低价抢标的主要诱因

当前，普遍采用的工程招标竞价办法为“经评审的最低价法”，其理论基础是投标人每次的投标报价均符合理想的正态随机分布规律，通过评审从合格的投标人中选取一个最为接近“社会成本价”的较低价格，以达到节约工程投资的目的。这种竞价办法起初效果较好，随着时间推移，其弊端逐渐凸显，成为恶意低价抢标的主要诱因。一是“经评审的最低价法”本身就给投标人以强烈的心理暗示：只有低价才能中标；二是实际的中标结果也印证了投标人 “低价中标”的心理预期。“低价中标”在无形中促使投标人竞相低价投标，虽然采取了“双低”政策进行限制，但是当所有投标报价均较低且差别不大时，即使满足“低于投标控制价的85%”的条件，也很难同时满足“低于所有投标人投标报价算术平均值的90%”的条件，评审时仍然不能将其作废标处理，具有明显缺陷的“双低政策”并不能从根本上有效遏制恶意低价抢标问题愈演愈烈的趋势。

2.投标单价自由度过大是导致恶意低价抢标的关键因素

招标文件一般未对工程量单价的报价幅度作出限制，投标人可自由报价。投标人一般采用不平衡报价法进行报价，对工程量较大、质量安全危害程度较轻、原材料较易获得且成本较低的，大幅度降低其投标单价，如大体积的土石方挖填工程等；对工程量虽然不大但在设计阶段难以准确定量、施工时又极有可能变更并增加数量的，便报以较高的价格，如灌浆工程等，以达到总体上大幅度降低投标报价、实现恶意低价抢标的目的。施工过程中，施工单位一般从三方面入手实现“扭亏为盈”，一是降低工程质量标准，偷工减料；二是盗采河道砂石资源；三是千方百计进行工程变更或扩大变更范围。投标单价自由度过大，已成为一些投标人敢于恶意低价抢标、扰乱市场秩序的关键因素。

3.评标办法僵化是造成恶意低价抢标的重要原因

评标委员会在按规定的评标办法进行评审时，首先将没有实质响应的招标文件或有明显错误的投标文件作废标处理；其次对符合“双低”条件的投标报价进行质询并决定是否作废标处理；再次将符合要求的投标总价由低至高进行排序，并将报价最低的前3位投标人列为中标候选人；最后出具评标报告。

从评审过程来看，只要投标文件响应了招标文件要求，评标委员会一般就须接受其报价。评审内容既与投标人的报价是否合理、能否保质保量完成任务无关，也与投标人的资质、业绩、能力水平无关；评审工作既与评标专家的专业、水平无关，也与其是否认可投标人的报价无关，投标报价决定了一切。即便投标人的综合业务能力水平和报价获得评标委员会一致认可，只要其报价不是最低的，也不能作为中标候选人。评标办法过于僵化是不能充分发挥评标委员会审查把关作用，并造成恶意低价抢标现象盛行的重要原因。

三、借用资质、非法转包等非市场行为难以有效监管的原因分析

法律对建设市场主体违法行为的禁止性规定，不仅是行政主管部门重要的法律武器，还是市场主体不能逾越的法律红线。一些法律条款的规定过于原则和抽象，没有可操作性，成为了事实上的“僵尸条款”，貌似存在却无法对市场主体形成任何约束力和威慑力。

1.对“借用资质”违法情形规定不细

首先，投标人是名称唯一且合法的具体法人，没有任何企业会明目张胆地允许他人或以他人的名义进行投标（否则直接评为废标）。在一般的招标活动中，水行政主管部门很难从名称上便判定投标人是自己投标还是以他人名义投标，加之缺乏必要行政强制手段，也就无法获取投标人“借用资质”的确凿证据。

其次，即使是社会自然人“借用资质”以他人名义投标并控制整个投标活动，但其投标文件一定满足招标文件要求，否则就无法中标。只要在实施阶段其人员不变换或按程序变换，资金往来按投标文件中的账户进行，其行为便是合法的。针对这种事实上有可能存在的社会自然人“借用资质”的行为，水行政主管部门无法锁定其违法证据。

再次，一些投标人在投标前从社会上临时聘用符合招标条件的人员组成项目部，并为其一次性补缴6个月的养老保险费用，以取得满足招标文件要求的合法劳动关系证明材料；一些投标人在中标后或项目实施过程中，以“人员辞职”为由对相关人员进行变更。对此类行为是否违法并没有明确的法律规定，除非投标人的养老保险缴费凭证存在明显的造假行为，否则水行政主管部门就不能判定其为 “借用资质”。

2.对企业的“经营合作”与“非法转包”缺乏明确的判定标准

一些外地企业中标后，往往采取与当地企业或合伙人合作的方式推进工程建设。一些工程由当地企业负责劳务、设备和材料的组织安排等，中标企业可能与其他企业或合伙人在项目上存在融资关系，一些工程背后可能存在所谓的“实际控制人”，但项目管理人员均由中标企业按投标文件派出，工程资金均通过中标企业账户往来。这些行为介于“经营合作”与“非法转包”之间，由于没有明确的法律规定，水行政主管部门缺乏明确的判定标准，只能默认其合法。

3.对中标企业项目部人员缺乏有力的约束措施

当前，对中标企业项目部人员的管理规定主要集中在三方面：一是项目经理、技术负责人压证施工并不得同时在两个及以上项目任职；二是项目部人员的更换需同等条件替换，经项目法人同意并报有关行政主管部门备案；三是项目部人员每月只需到岗22个工作日。

上述规定存在明显不足，一是压证条件简单，为一些项目经理、技术负责人压了真的“假证”，同时在两个或两个以上项目压证施工留下漏洞；二是人员更换的条件低，为“非法转包”提供了 “土壤”，中标企业只要以“人员辞职”的理由便能轻松实现人员的合法变换；三是每月到岗时间要求宽松，为中标企业项目部人员不按规定到岗或脱岗（请假），提供了充足的空间。

四、对策措施

1.加快修订完善相关法律规定

应进一步细化 《招标投标法》及其实施条例关于“借用资质”“非法转包”等违法情形的规定，明确水利建设市场主体合法经营的边界和禁区，为水行政主管部门加强监管提供有力的法律保障。

一是建议对施工企业间或施工企业与合伙人之间除劳务合作和联合投标外的其他经营合作行为，如资金、技术、设备、材料合作等是否属于“借用资质”或“非法转包”范畴作出明确规定。二是建议对企业在投标前（项目实施过程中）补缴养老保险费用所取得的劳动关系证明在投标活动中（变换人员时）是否有效作出明确规定。三是建议将中标企业项目部人员到岗时间不满足规定或脱岗 （请假）时间到一定限度的行为明确规定为“借用资质”。四是建议将中标企业项目部人员同时在两个或两个以上项目同时任职的行为明确规定为 “借用资质”或“非法转包”。五是建议将《招标投标法》中的“围标”“串标”等违法行为纳入《刑法》范畴，赋予公安经侦部门调查处理此类案件的职责和权利。

2.加快“四库一平台”建设步伐

一是加快“四库一平台”的建设步伐，进一步加大司法、银行、工商、社保、住建、水务、交通、安监等相关部门企业信息的整合力度，便于互融、互通、共享，为形成强大的监管合力提供坚实、可靠、快速的信息渠道，真正实现“一处受罚，处处受限”。二是加大市场主体违法行为的查处力度，严禁以项目法人取消中标资格等方式代替行政处罚，并及时公布行政处罚信息。三是面向社会公开企业信息，主动接受社会的查询、投诉、举报和监督，促使水利建设市场主体回归到守法经营、诚信经营的轨道上来。

3.加快评标办法的改革进程

《招标投标法实施条例》第二十七条与《招标投标法》第三十三条规定相矛盾，建议予以修订或删除并将评标办法中的“经评审的最低价法”改为“经财政评审的固定价法”，即在招标文件中公开经财政评审的工程量清单及其单价、合价，并明确不同资质等级企业的报价下降比例。投标人在投标时只要报名即视作认可招标文件价格，投标时只需提供合格的资质、资格、业绩和人员信息材料。评标委员会只对投标人提交的材料进行符合性审查，由招标人对经评审合格的投标人及其投标文件在网上进行公示接受社会监督，公示期满后随机抽取中标人。不同资质等级企业的报价不同，既解决了市场公平和效率的问题，又有利于促进企业做大、做强；同时“经财政评审的固定价法”明确了工程项目的最低成本价，既符合招投标法的要求，又可有效遏制恶意低价抢标，有利于维护健康的市场秩序。

4.加大中标企业项目部人员的监管力度

建立中标企业项目部人员基本信息审核制度和请假、考勤制度，明确项目法人的审核职责、监管职责和法律责任。督促项目法人认真履行好合同管理职责，对中标企业人员实行全天候监管，实现行政监督与合同监管的有机结合和无缝对接，筑牢中标企业项目部人员管理的防火墙，从根本上堵住“借用资质”和“非法转包”的漏洞。

5.加大部门协作配合力度

为维护良好的社会诚信体系、有序的市场秩序和健康的经营环境，各行业行政主管部门应当加大对建设市场主体违法行为调查处理的配合力度，积极公布企业和人员的真实信息，主动接受社会监督，及时有效制止和查处违法行为，让公众及时了解真实情况，努力打造公开透明的建设市场，不断增强和巩固广大人民群众对政府的信任。

Problems and measures with supervision and management for market of water project construction//

Yang

Tingyou,He Tongguo

Concerning about issues with supervision of water project construction,examinations are made on main challenges faced by water administrative bodies and authorities in investigating and dealing with complaint reporting during project bidding,as well as reasons of ineffective supervision to non-market behaviors such as malicious competition by lowering price,borrow qualification or unlawful subcontracting.Some countermeasures are proposed to solve the above problems,such as revising and perfecting laws and regulations,accelerating completion of database of enterprises,personnel,projectand creditability,speeding up reform ofthe bid assessmentmethod,and strengthening supervision to project managers of the bid winner and coordination of various departments.

market of water project construction;supervision and management;main problems;countermeasures

TV219.9

B

1000-1123（2017）12-0044-03

2017-04-14

杨廷友，高级工程师。

责任编辑 董明锐