APP下载

个税改革的脚步悄然加快

2017-01-19

中国总会计师 2016年11期
关键词:个税税制征管

最近关于个税的讨论遍布网络,先是一条“年收入12万元以上属于高收入人群,要多交个人所得税”的信息刷爆朋友圈,令万千“北漂”和“南漂”们惊恐万状;然后一篇“为何年薪百万依然很穷”的文章在网络疯传,令一众白领、金领唏嘘不已。

关于个税改革临近的消息也不绝于耳,先是多位财政部领导在多种场合表示推进个税改革的决心,继而是各路学者多方披露个税改革的进程,最近财政部调整机构设置,单独设立个人所得税处。

所有这些,都指向一个终点——个税改革距离推出已经不远,这个不远可能是以月计量,也可能是以年计量。

一、我国个税的演进

新中国之前,当时的政府和有识之士也曾进行过个人所得税制度的尝试,但是并未形成完整的个税制度体系,加之当时社会动荡,国民经济凋敝,个税有名无实。

新中国建立之后,特别是改革开放以后,我们国家才真正建立起自己的个税体系,梳理历史,新中国以后的个税经历了以下三个阶段。

(一)个税税制初期

1980年9月10日第五届全国人民代表大会第三次会议通过并公布了《中华人民共和国个人所得税法》,同年12月经国务院批准,财政部公布了《个人所得税法实施细则》,我国个税税制自此建立。

由于初期个税税制的不完备,国务院于1986年1月发布了《中华人民共和国城乡个体工商业户所得税暂行条例》,对工商业户所得采取7%-60%的十级超额累进税率征税,并于1987年7月起开征个人收入调节税。对工资薪金等劳动所得适用20%-60%的五级超额累进税率,对非劳动所得使用20%的比例税率,对个税税制进行了完善。

(二)1994-2002年的个人所得税税制改革

为了调节个人收入差距,缓解社会分配不公,1994年我国对个人所得税进行了改革,把个人所得税、个人收入调节税和城乡个体工商业户所得税3个税种合并为个人所得税。改革内容主要包括:增加应税项目;统一采用“分项扣除、分项定率、分项征收”的征税模式;调整费用扣除额,将生活费用扣除标准从400元提高到800元;调整税率,对不同的应税项目,适用不同的税率。其中工资、薪金所得适用5%-45%的九级超额累进税率,个体工商业户所得和企事业单位承包承租经营所得适用5%-35%的五级超额累进税率,稿酬所得、劳务报酬所得和特许权使用费所得等适用20%的比例税率。

(三)2003-2011年的个人所得税税制改革

从2005年到2011年,我国先后四次对《个人所得税法》进行了修改。2005年的个人所得税法修改内容有两项,一项是费用扣除标准的调整,另一项是纳税申报规定的修改。由于居民个人收入的增长和物价水平的变化,2005年10月,国家将工薪所得费用扣除标准从800元提高到1600元。有关纳税申报规定个人所得超过国务院规定数额,在两处以上取得工资、薪金所得的,纳税人应当按照国家规定办理纳税申报。

2007年8月,国家将利息个税税率由20%调低到5%,同年12月将费用扣除标准从1600元提高到2000元。

2011年6月,全国人大在三次审议之后通过新的个税修正案,也就是目前的个税法案,将个税扣除标准提高至3500元,同时,将原来的9级超额累进税率调整为7级,取消了15%和40%两档,并将最低一档由5%修改为3%。

二、当前个税存在的问题

当前的个税已经持续5年多了,自那时以来,国内的经济社会发生了很大变化,普通物价和住房投资价格相比于老百姓的收入上升较为明显,教育支出、养老支出、家庭刚性支出等的增长也显著增大了老百姓的负担,在这种背景之下,当前个税的一些问题开始暴露出来。

(一)税负公平问题

对于税负,目前存在两种认识,一种是财经学者之间的学术术语,它指的是衡量不同纳税人税收负担的一套经济学分析框架;一种认识就是纳税者对税收负担的直观感受。笔者以为,探讨中国的税负问题,离开老百姓的立场,将会脱离现实,本文所指的税负是指纳税者对税负的主观感受,它看似不严谨,但它不一定不正确,重要的是它对政策制定具有更直接的参考价值。笔者手头没有详细的统计数据,但是从笔者直接或间接的接触来看,目前的税负主要存在的问题:一是从劳动和资本税负的角度来分析,根据相关研究显示劳动税负重于资本税负;从不同收入阶层来分析,中低收入阶层明显感觉到税负是偏重的,因为高收入阶层的收入来源更加多元化,所享受的扣除更多;从地区来看,经济发达地区税负比经济欠发达地区更高。出现税负不公平的原因有以下三个。

一是现行个税并没有将个人所得全部纳入个人所得税计征范围,特别需要加大收入再分配调节力度的薪酬之外的一些高收入,却调节不到或力度过低。目前,我国个人所得税包括薪酬、稿酬、经营所得等11类。随着经济社会发展和个人收入来源多元化,个人收入所得形式非上述11类所能涵盖。比如,厂主型的富豪,不给自己开工资或仅象征性地开工资,就可以全部或大部规避超额累进税率的调节机制。又如城镇化进程中,大量城市周边居民获得大量房产和补偿收入,但目前不用缴纳个人所得税。此外,按照现行政策规定,房屋产权所有人将房屋产权无偿赠与与其有特殊关系的人,均免征个人所得税。诸如此类的收入逍遥个税之外,难怪工薪层感到税负不公。

二是同类收入适用不同的计税方法和税率。现行个人所得税法将劳动所得分为三类且分别适用不同的计税方法。三类劳动所得包括:薪酬所得、劳务所得和稿酬。薪酬所得计税方法分别为在减除薪酬所得费用基础上适用7级累进税率,劳务所得在一次性扣除基础上按适用20%的比例税率,稿酬适用20%比例税率,并按应纳税额减征30%。在过去薪酬所得占主体的情况下,分别适用不同政策差异及其所导致的征管难度尚不明显,随着用工制度和雇佣关系多元化,薪酬和劳务之间的边界越发模糊,试图做出清晰界定也越发困难。

三是同类所得适用不同的政策。近年来,随着全国二手房交易市场的火爆,房产买卖个人所得税收入规模大幅增加。目前对于个人出售家庭非唯一住房需要缴纳个人所得税,计征时依能查到原值与否,分别适用不同的计征方法。能查到原值的房产按照房产差价的20%计征,查不到原值的或公房,按照网签价的1%计征。同一地段相同市场价的房子,在出售时,因房屋状态不同,个人所得税税负差异巨大。从中可以看出,这些政策已然忽视了个人所得税制设计的量能纳税原则。

(二)扣除问题

随着我国城市化进程进入后半期,老龄化提前到来,子女的教育支出、老人供养支出等在家庭支出中的比率不断上升,对各主要纳税人构成不小的负担。参考世界各主要国家,将居民的医疗、住房和教育支出等都纳入抵扣范围,从而更好地体现了个税的公平性。而我国当前的个税仍然未能将其纳入抵扣范围,这个问题已经越来越受到人们的关注。

(三)分类征收与综合征收的问题

当前的个税是分类个人所得税制度,这种所得税制度由于未能综合考虑一个家庭的支出负担问题,被普遍认为是不科学和不够公平的,虽然当前税制引入了年收入12万以上个人自行申报个税的条款,但是在税负实践中实行的并不好。

从中国的历史发展来讲,由于国家治理体系的现代化建设缓慢,在征收水平有限的客观限制下,分类所得税是不得已的选择。但是,随着我们国家治理体系的现代化水平不断提升,税收征管的技术水平不断提升,施行更加科学、合理的综合或者混合个人所得税的客观条件已经具备。

三、今后个税改革中需要注意的几个问题

当前个税存在的问题是人所共知的,但对于如何推进个税改革,有许多不同的声音。有一些问题需要特别注意。

(一)个税改革必须有准确的定位和明确的方向

当前我国的个税改革从税制结构调整的角度出发,在保证个税财政筹资功能的基础上,重点发挥个税的收入分配功能是我国个税改革的方向。然而,由于其直接税的身份和税感最为强烈的特点,个税改革又受到了减税政策的影响,个税改革的指导思想一直在调节收入差距和减税之间摇摆,这个问题如果不重视就会背离个税改革的初衷。

首先,个税改革在减税方面的指导思想混淆了居民减税与个税减税的关系。从宏观税负的角度来看,考虑到我国公共支出特别是社保领域的支出不足,我国居民个人承受的税收负担确实偏重。通过结构性减税政策降低居民税负确实是较为合理的政策选择。但个税作为直接税,过度承担了由间接税带来的税负过高的责任。因此,个税改革是否以减税为指导思想必须明确个税在我国结构性减税中的责任,正确区分个税减税与居民减负之间的差异。

其次,个税改革应该正确认识个税的收入分配功能,切勿对个税的收入调节作用有不切实际的过高期待。当前我国居民收入分配不公问题日益严重,基尼系数不断升高,已经严重影响到我国经济的稳定增长并引发社会问题。个税作为具有促进收入分配公平功能的税种,也受到了全社会的期待。但是,应该看到当前我国居民收入在国民收入分配中比重不断降低,收入分配不断失衡有着复杂的原因,并非某一项政策或者某一税种能够解决的。尤其是当前我国的收入分配不公问题很大程度上发生在初次分配领域,并非个税单独所能控制。

(二)个税改革要有整体的税制设计

我国的个税改革从设定了综合与分类相结合的税制改革目标之后,对税制结构一直缺乏更为细致的设计。由于缺乏对社会成本和政治成本的考虑,长期以来个税改革一味依靠提高工薪所得的免征额以缓解改革压力,试图通过小修小补替代整体改革。以个税工薪所得项目的免征额而言,上调幅度的测算也显得十分粗糙,缺乏细致的税制设计和考虑。财政部和国家税务总局负责人在回答工资薪金免征额标准提高原因的时候,主要以城镇居民消费性支出指标为依据进行计算,通过城镇居民消费性支出乘以每一就业者负担人数再乘以消费性支出的平均增长率,从而计算出个税工资薪金所得的大致扣除范围。表面上工资薪金所得的免征额计算已充分考虑到了个人生活成本扣除、家庭因素以及通货膨胀因素,然而事实上,个税工资薪金所得的免征额依靠平均数据为基础的测算方式显然与个税调节收入分配、考虑个人差异的税制要求南辕北辙。就城镇居民消费性支出而言,2010年我国城镇居民月均消费性支出最高的上海达1933元,与最低的青海省801元之间相差1132元,前者是后者的2.41倍之多,其区域差异显而易见。就家庭因素而言,通过计算每一就业者所负担人数来考虑显然无法合理区分家庭抚养人口的具体差别。就消费支出的平均增长率而言,由于其每年都在增长,在现有的工薪所得免征额制度设计下,只有隔一段时间就调整一次才能够确保免征额设计的合理性。我国个税改革中,屡次调整的工薪所得免征额设计尚且如此粗糙,更遑论个税税率调整、劳动资本所得税负差异等其他方面。可以说,个税是强调差异化、强调因人而异的税种,个税改革中的“简单平均”模式很大程度上导致了个税收入分配功能的弱化。因此个税改革中突破原有的简单粗糙的“平均”模式,更加精细化地进行制度设计,才符合个税因人而异调整收入分配的要求,才是解决单纯依靠免征额上调延缓改革步伐,导致与“宽税基”要求相冲突的关键。

(三)正确认识征管约束

征管约束可以说在任何时候、任何国家都会存在,关键在于如何正确对待和认识征管约束。短期内,考虑调整税制设计,适应现有的征管水平,是约束条件下的最优化选择;长期内,应考虑通过提高信息化水平、加强执法力度、促进个税控管等一系列征管配套改革,提高税务机关的征管水平,进而摆脱征管水平对个税功能发挥的约束。

然而,当前我国的个税改革既没有适合现有征管水平的个税税制设计,也没有提高征管水平的具体措施。以个税工薪所得税率设计为例,长期以来我国工薪所得的累进税率多达9级,2011年改革之后依然有7级累进税率,而最高边际税率高达45%。显然在征管水平允许的情况下,多级累进和高边际税率的方式能够较为有效地调节收入分配促进社会公平。然而,在征管水平较为落后、且个税收入分类征收的情况下,过多的累进级次和较高的边际税率将会助长纳税人的逃税避税激励,导致个税收入的逆向调节。而在世界其他国家逐步考虑现有征管水平转向个税平税制以及单一税率取得巨大成功的情况下,我国的个税改革恰恰由于缺乏对现有征管水平约束的考量,从而陷入了理论与现实的巨大反差,导致了无论穷人、富人都感觉不公平不满意的情况。因此我国的个税改革应以现有征管水平为前提,充分考虑现有征管水平条件下税制设计能够达到的现实效果,这是在我国取得改革中的理论公平与征管约束下的现实公平的关键。

此外,加快个税征管领域的配套改革是个税改革的题中应有之义。

一是通过建立较为透明的财产公示制度,全面掌握和了解纳税人的财产信息,将纳税人的财产收入显性化和可控化,解决存量财产监控问题。

二是要进一步加强源泉扣缴和代扣代缴制度,从流量环节加强对纳税人收入的监控。

三是要通过建立信息联网和共享平台,在公司财务、银行以及税务机关之间实现信息相互衔接,以确保对纳税人收入信息的及时更新和汇总。

四是要适时建立与居民消费指数相挂钩的免征额自动调节机制,通过免征额与CPI挂钩的指数化联动,确保我国个人所得税免征额的时效合理性。

五是要强化纳税人依法纳税的奖惩机制,通过建立信用累积制度对纳税人逃税行为进行约束,通过合理的税收返还增强纳税人主动纳税的奖励激励,从而提高纳税人的纳税积极性。

参考文献:

[1]邓越.我国个税改革回顾与完善的若干思考[J].中国注册会计师,2011(10).

[2]唐小飞,王铮.我国个税改革对社会公平影响的研究[J].宏观经济研究,2013(3).

[3]陈工,陈伟明.当前我国所得税改革的若干问题探讨[J].税务与经济,2011(6).

猜你喜欢

个税税制征管
唐朝“两税法”税制要素欠缺析论
当前个人所得税征管面临的困境及对策建议
洞察全球数字税征管体系
增值税与个税新政下企业税务风险点分析与防范措施
近期我国税制改革的重点
新一轮个税改革如何更好地贴近民生
减低中低收入者的税收负担的税制改革思考
环境保护税征管模式还需进一步完善——基于《环境保护税(草案)》征管模式的思考
新税制来了 今后咋淘洋货?
个人房屋租赁税收征管的实践与探索