机构编制是政府组织结构的承载者，是政府职能履行的基础。机构编制资源配置的适度与合理，既关系着政府的规模结构，又关系着组织效率和职能履行情况。习近平总书记指出，“机构编制是党的重要执政资源”。将机构编制作为党和国家的执政资源，是机构编制管理在理论上、实践上的一次飞跃。做好机构编制管理工作，就是要通过优化配置执政资源，降低行政成本，提高行政效能，不断增强党和政府的执政能力，促进经济社会发展，满足人民群众的物质文化需要。有效配置机构编制资源，作为做好机构编制管理的基础性工作，不仅关系到行政组织的科学架构、政府职能的正确履行和财政供养人员的合理规模，也直接影响党和政府执政方式的改进以及在群众心目中的形象。

一、研究背景

改革开放以来，我国行政体制改革和机构改革的进程不断深化，围绕建立与市场经济相适应的行政管理体制，政府组织机构形式和职能配置、编制配备都在不断调整，机制编制管理也逐步向科学化、规范化和法制化的方向发展。当前，社会主义市场经济体制不断完善，经济社会快速发展，地方政府需要适应时代发展步伐，强化公共服务和社会管理职能，以满足日益增长的复杂多样需求。“政府规模”、“行政、事业超编”、“官民比过高”等问题日趋被社会各界高度关注。行政管理体制改革滞后、政府职能缺位、管理效率低下、失职“不作为”等问题，对机构编制管理工作提出一系列需要思考的深层次问题。

十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”又指出：“严格控制机构编制，严格按规定职数配备领导干部，减少机构数量和领导职数，严格控制财政供养人员总量。推进机构编制管理科学化、规范化、法制化”。在新的背景下，科学化、规范化和法制化“三化”的提出为机构编制管理改革指明了方向。

在机构编制管理的体制上，我们建立了中央统一领导、地方分级管理的体制；管理机制上，逐步建立机构编制、人员工资与财政预算相互制约的机制；在一些领域，探索行业的编制管理的标准化等。2007年出台的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》为地方机构编制管理提供了依据。但总的看来，我们对政府规模科学化认识不足、研究不够，对机构编制管理内在规律的把握欠缺，特别是在新常态的经济形势下，政府职能转变、新型城镇化的大背景下，公共事务管理对象、政府财力状况、民众的公共服务需求以及公共服务供给的技术条件都发生了很大的变化，探讨适应于新常态的、科学化的机构编制管理体制与方法，挖掘机构编制规模、结构与地方经济发展、公共服务供给等因素之间的关联性就显得极为重要。

二、机构编制资源配置科学化的内涵

机构编制资源科学化配置是机构编制管理部门根据社会、政治、经济、文化发展的要求，运用科学的原理和现代化的手段进行机构编制资源配置，以实现机构编制资源效能最大化。

党的十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》提出：到2020年，建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。机构编制管理作为国家行政管理的一个重要组成部分，在国家行政管理中处于源头地位。

“科学化”意味着人们能够探索、认识、把握事物的客观规律并自觉依客观规律进行实践以实现目标。机构编制管理是一项复杂的工作，需要面对纷繁的现实事务、迎接复杂的现实挑战，实现机构编制管理科学化，不仅是全面深化改革的必然要求，更是“实事求是”思想路线的在机构编制管理工作中的具体体现。

具体而言，机构编制管理科学化主要表现在以下三个方面：

首先，机构编制管理工作要以科学的理念为起点。一方面，机构编制管理工作必须摆脱“就编制论编制”的狭隘的、抽象的指导理念。机构编制是“职能、机构、人员”三位一体的有机整体，同时它又处于一个更为复杂的系统之中，与其他部门关系密切。因此必须从普遍联系的整体观入手，将机构编制视为行政体制有机整体的一个部分，并以此为逻辑起点来思考机构编制管理的问题。要充分认识机构编制管理工作与财政、人事、公共服务等诸多部门之间的联系，将机构编制管理工作放到经济社会发展“新常态”、全面深化改革、政府机构职能优化、简政放权等更为宏观的改革思路中去理解。另一方面，必须对机构编制管理的目的有科学合理的认识，提高政府运行效率、节约公共财政资源、提高政府履行公共服务职能的能力是机构编制管理的最终目标，应当以此而非某个部门、某一部分人对机构编制安排是否满意作为评判机构编制管理是否有效的最终标准。

其次，机构编制管理工作要以科学方法为依据。科学方法要求人们尊重客观现实、客观规律。一方面，机构编制管理工作是一项具有极强现实性的工作。机构职能、机构设置、人员编排的调整都会直接影响到各部门的实际工作、影响到政府的运行效率、管理能力及公共服务供给能力，从而最终影响到人民群众的生产生活、影响到人民群众对政府的评价。因此，机构编制管理工作不能凭借主观的“想当然”，而应建立在扎实的事实依据的基础之上。在“大数据”应用越来越普及的今天，机构编制工作更应充分做好“大数据”资源的整合、挖掘、分析工作，以数据的高效使用来化解机构编制管理工作中的深入调研难、主观干扰因素多等问题。另一方面，机构编制管理工作又是一项需要“预见性”的工作。机构职能、机构设置、人员编排的调整不能仅仅满足当下需要，更应当充分考虑经济社会发展的客观趋势、政府工作重点、民生需要等对机构编制的未来需求，机构编制工作不能仅仅“就当下论当下”，还应当以发展的眼光看问题，在有限资源的约束下做好当下与未来的动态平衡。

第三，机构编制管理工作要以科学的流程为依托。机构编制管理并非“一次性”工作，它要随政府职能转型、新技术开发应用与地方经济社会发展不断做出相应的调整。因此，必须科学合理的设置机构编制管理工作流程，在科学理念的指导下，以科学方法为依据，将机构编制管理纳入规范化、法治化的运行轨道，做到科学化、规范化、法治化三者相统一。在机构编制管理工作中，要尽力避免人的主观随意性，充分尊重机构编制及其管理的客观规律，充分应用现代管理方法，优化管理流程，提高管理效率与有效性。机构编制不能“一编了之”，还要将编制效果的反馈、评价及调节一并纳入到编制管理的过程中，实现机构编制管理标准化与动态化性的均衡。

三、机构编制资源配置科学化的特点

根据机构编制资源科学化配置的内涵，应具备以下几个特点。

（1）标准化：机构编制资源科学化配置要科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，制定合理、科学机构编制标准。目前，从中央到地方在机构编制管理方面缺少具体、灵活、可操作的执行标准。有的标准核定后长期未作调整，不能适应形势发展的需要；有的标准缺乏弹性，计划经济色彩比较严重，制度化的手段相对较少。机构编制管理服务的对象门类广、单位多、情况复杂、差别很大，依靠靠经验、比较的做法缺乏科学性、准确性和权威性。同时，也随之带来人为干预、条条干预等一系列问题，从而影响了机构编制资源配置的科学性和公平性。

（2）规范化：机构编制资源配置过程中工作程序、执行情况规范。规范化是从程序层面对机构编制资源配置提出的要求，程序正义才能保证实体的正义，因此，程序化是机构编制资源配置科学化的应有之义。机构编制资源《国务院行政机构设置和编制管理条例》《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》中对机构设置和编制审核权限进行了规定，但机构设置和编制审批缺少程序性的规定。实际工作中，各地编办日常工作中经常收到各部门要求增加机构或者编制的文件申请，编办在现有人员力量不足的情况下，很难做到深入的调研，科学合理的论证。如此情况下，就很难保证机构编制资源能够科学有效的配置。

（3）法制化：市场经济就是法制经济，机构编制部门作为负责机构编制管理的职能部门，依法行政是本质要求。在依法治国的大背景下，法制化在机构编制资源科学化中有着更加突出的作用。目前，我国各部门行业的立法相对完备，机构编制立法相对滞后。缺少一部专门的机构编制法律，此外，上升为行政法规的也较少，机构编制的调整多为规章或者政策文件，这种情况下，机构编制资源的调整依据缺少法律的支撑。

（4）动态化：机构编制管理是一个动态的管理过程，必须适应经济社会发展的要求和全面履行职能的需要，对管理对象、管理内容、管理方式和方法，以及自身管理体系和制度等，进行不断调整和变革。机构编制动态管理是对现阶段机构编制管理重点、方法、内容的突出表述，中央编办提出的“控制总量、盘活存量、优化结构、有减有增”的管理目标，充分体现了新时期机构编制管理的动态要求。

（5）精准化：深入开展机构和人员编制核查，摸清现有机构和人员编制底数，实现具体机构设置与按规定审批的机构相对应、实际配备人员与财政供养人员与批准的编制和职数相对应，全面加强和完善机构编制实名制管理，建立部门间信息共享机制，进一步强化机构编制管理和组织人事管理、财政管理的综合约束。实时更新机关事业单位实名制管理信息，各级机关事业单位机构编制实名制管理信息，均通过政府门户网站和机构编制网及时向社会公示，要加强组织、机构编制、财政、人力资源社会保障等部门信息平台整合，实现数据共享共用，切实提高机构编制实名制管理信息化水平。□本文为2015年度山东省人文社会科学课题“山东经济社会发展课题”重大项目《机构编制资源配置科学化研究》（项目编号：15-JS-ZD-04）阶段性研究成果E：YWJ

关键词：机构编制 资源配置 科学化