孙雁

摘要：建国以来我国土地使用制度经历的翻天覆地的变化，本文针对各历史时期土地使用制度特征进行研究，并分析了土地制度对城市土地利用变化的影响。

关键词：土地使用制度土地制度

土地制度是反映人与人、人与地之间关系的重要制度。它既是一种经济制度，又是一种法权制度，是土地经济关系在法律上的体现，是构成上层建筑的有机组成部分。本文以重要历史时期变迁为基础讨论土地使用制度的发展变迁。

1.公有和私有土地所有制并存阶段

1949年中华人民共和国成立时，旧中国的国有土地，如政府机关用地、军营和军事设施用地、国家投资企业用地、国家所有的公共设施用地等，由新的国家政权接管。对旧中国官僚、买办资产阶级拥有的土地，一律由新政权没收。1949年新中国成立以后，城市土地使用实行有偿使用制度。各地均沿袭旧中国的惯例，由当地政府收取城市土地使用税，用于城市建设与开发。

2.公有土地所有制。进入无偿、无流动的土地公有使用制度阶段

1952年底土地改革运动基本完成。通过土地改革，废除了农村封建土地所有制，实现了农民土地所有制。1953～1957年，全国进入农业合作化时期，通过互助组、初级社、高级社的循序渐进过程，确立了土地集体所有制。1956年随着私有房地产的社会主义改造和通过公私合营等所有制形势，城镇土地收归国有一部分。1958年全国实行人民公社化，标志着中国社会主义土地共有制完全建立。1958年，在中国掀起了“大跃进”、人民公社化运动，土地作为生产资料，其公有化的程度越来越高，加上政社合一，农村土地实际上无异于国有土地。城市土地实际上绝大部分属于国家所有。十年的“文化大革命”进一步强化了人民公社化运动和城市对资本主义工商业改造所确立的土地所有制度和使用制度。因此，从1956年开始城市土地收归国有，由私有土地转变为国有土地。国家所有土地，用地单位只有使用权，没有所有权，所有权属于国家。全国各城市基本取消了城市土地使用税，逐渐形成了城市土地无偿、无限期、无流动的使用制度。

3.探索和实施土地有偿使用制度

1978年以后，为了适应对外开放的需要，中国开始了城市土地有偿使用的探索和试验。1979年，在国家的一些地区，开始以场地使用权作为股份与外商合资，兴办中外合资企业或向中外合资企业收取场地使用费。中国城市土地的有偿使用首先是从中外企业中规定收取土地使用费开始的。当时，为了贯彻中央对有关用地的政策和规定，深圳、珠海、厦门、汕头等经济特区和14个沿海开放城市经济特区制定和颁布了相应的地方性法规，对外资企业用地征收土地使用费。1980年明确提出征收城镇土地使用费的问题。1984年开始了征收土地使用费的研究和试验。1984年辽宁省经国务院批准，将抚顺市作为土地有偿使用的试点区，对城镇国有土地征收使用费，在全国率先对国有土地有偿使用进行了改革。1987年12月1日，深圳市以公开拍卖的方式出让土地使用权，开创了中国土地使用制度改革的先河，使中国的土地使用制度改革进入到—个新的时期。

1990国务院发布《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。按照土地所有权和使用权分离的原则，实行城镇国有土地使用权出让、转让制度，地下资源，埋葬物及市政公用设施除外。国家出让每宗土地使用权，都对土地用途、使用年限、转让、出租做出了明确规定。对违反规定的土地使用者，进行经济处罚，或收回土地使用权。这些都有利于完善社会主义市场经济体系，发挥土地综合效益。1990～1999年，城市土地有偿使用全面推进。城市土地的出让、转让走上了有法可依的轨道，使土地使用制度改革向前推进了一大步。在此期间对国有企业划拨土地使用权进行改革。当时，通过补缴出让金，补办出让手续，转入出让制；实施租赁制；通过土地使用权作价出资或入股转入出让制；国有土地使用权授权经营4种方式，对企业国有土地进行改革，进—步推行土地有偿使用制度。

4.初步形成有形土地市场制度

2000年以来，城市土地有偿使用制度逐步完善。主要有建立土地有形市场制度，就是通过设立固定场所，健全交易规则，提供相关服务，形成土地使用权公平、公开、公正交易的市场环境；2001年明确提出经营性用地实行“招牌挂”制度。随着土地使用制度改革的不断深化，土地资源的资产价值得到体现，但国有土地资产通过市场配置的比例不高，透明度低，隐形交易频繁。市场经济的发展呼唤着土地使用制度的进一步变革；2001年5月，国务院下发《关于加强国土土地市场管理的通知》，明确提出为体现市场经济原则确保土地使用权的公开、公平和公正，各地要大力推行土地使用权招标、拍卖。并第一次为经营性用地协议出让亮起了“红灯”，是国有土地实行市场配置的第一个国家政策，成为经营性土地由非市场配置向市场配置转变的分水岭，对土地资源市场配置制度的确立具有重要历史意义。随着土地制度改革的进一步深入，中国土地市场制度不断完善，经营性土地出让一律实行招标、拍卖或者挂牌制度。2004年10月开始要求，工业用地也要创造条件逐步实行招标、拍卖或者挂牌出让，推进土地资源的市场化配置。

中国的土地制度改革开始沿着建立健全土地市场的方向前进。规范化土地供应制度和土地使用市场形成促进了土地资源高效优化配置。土地拍卖收益实现了从土地开发到土地出让的良性循环，从根本上解决了城市建设资金不足的难题。