辽宁省规范河道采砂管理实践探索

2017-01-19刘志伟辽宁省江河流域管理局110003沈阳

中国水利 2017年4期

刘志伟（辽宁省江河流域管理局，110003，沈阳）

辽宁省规范河道采砂管理实践探索

刘志伟
（辽宁省江河流域管理局，110003，沈阳）

河道采砂；管理；应对措施；辽宁

辽宁省境内河流众多，浑河、太子河、清河、大洋河、爱河、鸭绿江等大型河流及辽东、辽南、辽西部分中小河流的砂石资源非常丰富。随着经济社会发展，建筑市场对砂石的需求量不断增加，河道采砂管理的任务越来越重，要求也越来越高。由于辽宁省大部分河流属于季节性河流，河道采砂以旱采为主，存在采砂工艺简单、流动性强、破坏力大等特点，加上采砂立法滞后、思想观念不适应、监管能力和执法手段软弱等共性问题，在经济利益驱使下出现了河道内非法采砂、滥采乱挖、乱堆乱放等现象，对涉河工程安全、河势稳定、社会治安稳定等带来一系列不利影响。多年来，辽宁省在理顺河道采砂管理体制、规范河道采砂管理的工作中为解除这些困扰付诸大量实践，有效推动了全省河道采砂管理长效开展。

一、困扰采砂管理的主要问题

1.体制不顺，权责不清

一方面，水利、国土资源和交通等部门参与的“多头管理”导致管理主体不明确、权责不清晰，甚至存在各部门争权夺利、推诿扯皮等问题发生，出现了河道采砂多头管理、多家发证、重复收费的状况，采砂监管不能形成合力，采砂管理混乱。另一方面，在河道采砂的许可权限、管理权限问题上，水利系统内部也存在着省、市、县各自承担职责不明确、权限不清的问题，致使各级部门在日常管理工作中职责交叉，影响河道采砂管理工作正常开展。

2.法制不健全，惩戒力度小

在国家层面，尚无河道管理方面的法律法规和采砂相关制度。水法只是对采砂管理作出了原则性规定，水利部门在具体工作中难以操作和执行，并且在采砂管理权的规定方面，水法与矿产资源法存在交叉，是产生多头管理、职责不清、责权利脱节等问题的根源。在地方层面上，辽宁省有关河道采砂管理的地方法规和管理制度建设也相对滞后。法律法规的不完善导致河道采砂管理薄弱和执法手段软弱，随之产生了违法成本低、震慑力差等问题，使得非法采砂屡禁不止。

3.缺乏采砂规划，管理理念未及时转变

河道采砂事关防洪安全、涉河工程安全和生态安全，事关社会稳定，因此不能简单等同于砂石资源的开发利用。过去全省各地采砂管理部门普遍未编制采砂规划，个别地区已编制的采砂规划也比较粗糙，其指导性和操作性不强。采砂管理缺乏科学指导致使很多河道出现了乱采滥挖、超范围采砂严重等问题，对河势稳定、工程安全、防洪安全带来了不利影响，也造成了河道环境破坏和资源浪费。另外，受传统水利计划体制影响，重建轻管思想根深蒂固，管理部门对河道采砂这种类似社会事务的管理理念未及时转变，片面强调短期利益，重收费轻管理，甚至存在“只批不管”现象。

4.管理能力差，缺乏采砂长效监管机制

河道采砂管理点多面广，监管任务重，全省各级采砂管理部门普遍存在人员不足、管理经费短缺的问题，基层河道管理队伍不稳定，严重制约了河道采砂日常管理的正常开展。部分地区存在“靠砂吃砂”现象，片面追求短期收费，忽略了采砂监管长效机制建设，采砂管理方式简单粗放，与依法行政、依法管理的要求相距甚远。

二、近年规范河道采砂管理的主要措施

1.理顺体制，明晰权责

河道采砂管理工作得到了辽宁省委、省政府的高度重视，2011年1月省政府办公厅印发了《关于加强河道采砂管理工作的通知》，规定河道采砂实行属地化管理，要求各地把采砂管理工作纳入行政首长负责制范畴。同年，省机构编制委员会在充分调研的基础上，下发了《关于调整河道采砂管理职责问题的通知》，明确将全省（不含辽河凌河保护区，下同）河道采砂管理工作统交水利部门负责，由水利部门发放采砂许可证、征收采砂权出让价款，有效解决河道采砂权责不清、多头管理等问题。

2.加强立法，强化制度建设

2011年起，辽宁省水利厅积极配合开展《辽宁省河道管理条例》的修订工作，专设“河道采砂”一章明确了河道管理的许可权限和管理权限，理顺了河道管理责、权、利之间的关系，加大了处罚打击力度，赋予执法部门扣押采砂机具的权利，有力增强了河道采砂管理的法律保障。同时，省水利厅加大河道采砂管理制度建设力度，会同有关部门先后出台了《辽宁省河道采砂管理实施细则》《辽宁省河道采砂权拍卖挂牌出让办法》《辽宁省河道采砂权出让价款征收使用管理办法》《关于调整河道采砂权出让价款分成体制等征管事项的通知》《辽宁省河道采砂恢复保证金管理办法（暂行）》等多个规范性文件，使辽宁省采砂管理制度体系基本健全。

3.推行河道采砂规划制度，加强日常监管

目前辽宁省已全面建立了河道采砂规划、计划和采砂权公开出让制度，明确了规划、计划和实施方案的基本要求和审批权限，规定未列入年度采砂计划的河段禁止一切经营性采砂行为。按照“统筹兼顾、保护为主、适度开发”的管理理念，目前辽宁省已进行了2期采砂规划探索，实践表明采砂规划切实发挥了科学指导作用。在采砂日常监管方面，省水利厅先后下发多个管理文件，在全省推行采砂公示牌、监管巡查和有奖举报制度，积极推行砂场采砂全过程监管，有效强化了河道采砂监管。此外，省水利厅还制定了河道采砂管理考核激励政策，加大了采砂管理监督检查和考核力度，充分调动了地方开展采砂管理的积极性。

4.增强管理能力，建立采砂长效监管机制

一是辽宁省机构编制委员会批复设立了省江河流域管理局和省公安厅江河流域公安局,各地也参照省模式相继成立了市县江河流域管理机构和公安队伍，建立了水利和公安联合巡查、执法等新机制，采砂管理能力得到有效增强，全省江河流域保护管理体系得以完善。二是推动建立河道、水政、公安“三位一体”巡查防控体系，明确了各级河道、水政、江河公安部门及乡镇水利站、村水管员的责任，落实了省、市、县、乡、村五级采砂巡查监管队伍和日常管理责任人。三是探索推行采砂全过程监管和视频监控建设等措施，进一步加强管理能力。四是水利联合公安部门在全省范围内连续3年开展了打击非法采砂专项行动，合力打击非法采砂犯罪活动，维护采砂管理长期效果。