沈艳

[内容提要]中国进入了全面依法治国的新时期，必须在民主与法治的互动中处理好领导与协商的关系。政党协商作为协商民主的首要形式，在全面依法治国战略视域下是平等法律主体间的民主协商，是命运共同体之间的政治协商。提高政党协商效能，要破除不正确的思维偏好，参政党要提高解决自身问题能力。

[关 键 词]全面依法治国；协商民主；政党协商；参政党建设

经过了30多年的改革开放，中国进入了全面依法治国的新时期。把党建设成为适应领导国家治理现代化要求的执政党是中国共产党面临的亟待解决的重大课题。中国共产党要彻底完成由革命党到执政党身份的转变，必须在民主与法治的互动中处理好领导与协商的关系。本文仅就全面依法治国视域下的政党协商问题谈几点浅见。

一、政党协商在全面依法治国战略视域下的历史定位

党的十八大后，中共中央高度重视推进协商民主广泛多层制度化发展，做出了具体部署，站在依法治国的高度，提出要充分发挥民主党派的作用，提高政党协商的效能，印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》。将政党协商作为协商民主的七种协商形式之首，并且越来越受到中国共产党的重视和支持。《关于加强政党协商的实施意见》进一步指出，政党协商是社会主义协商民主体系的重要组成部分，是中国共产党提高执政能力的重要途径，确保政党协商规范有序、务实高效、充满活力。这为政党协商不断走向制度化、规范化、程序化提供了有力的保障。

（一）政党协商是平等法律主体间的民主协商

在依法治国的语境中，协商民主的内涵要求是平等法律主体间的协商，即：协商民主反对参与协商的任何一方凭借某种势力，以强凌弱，以大压小，不屈从于依附、指挥和命令的逻辑；协商民主不是比较人数、力量的大小，而是比较平等主体间的思想、意见、观点的合理性和科学性；协商民主不是采用以多为胜的规则，而是平等自由交换意见的规则。在这样的内涵要求下，政党协商虽然是中国共产党领导的政治协商，但参加协商的中国共产党和各民主党派，其法律地位就必须是平等的，是平等法律主体间的协商，这种平等是基于法律对公民参与权的保障以及法律面前人人平等原则的要求。法律地位的平等表现为协商的参加者有自由地发表意见、表达意愿的权利，有批评、建议权，各方均平等地履行宪法和法律所规定的义务，不会因为其身份地位而取得差别待遇，更不能一方把自己的意志强加给另一方，等等。否则，“领导”下的协商，如果没有法制对公民参与权和平等地位的有力保障和认同，参与者必然会以领导者马首是瞻，进而偏离协商的内涵要求。

民主是理解协商民主内涵的又一要义。协商民主意味着参与协商的个体或组织可以批判性地审视各种政策建议，不畏惧于权威的意见表达。这种“民主”不是协商出来的，而是建立在宪法和法律的神圣性得到社会普遍认同的基础上，建立在执政党带头并模范遵守法律的基础上。没有法律保障的协商是民主不起来的。另一方面，只有法治下的民主才能保障协商民主不因失控而给社会带来灾难性影响。中国共产党在政党协商中的领导作用除了表现在政治方向、政治原则的把握外，还应体现在对法治和民主精神的自觉维护，使民主成为政党合作的文化，使协商成为国家的政治生活习惯，摒弃专制文化传统。

（二）政党协商是命运共同体之间的政治协商

《中国共产党统一战线工作条例（试行）》中对参政党这一职能的明确，是中共执政理念的又一个重大进步。参政党职能的变化预示着参政党历史责任的增加，预示着中国共产党和各民主党派之间命运共同体的关系进一步加强。《关于加强社会主义协商民主建设的意见》将政党协商作为七种协商渠道之首，就是要充分发挥民主党派的作用，帮助和支持共产党更好地执政，共同维护国家政治生活的稳定，维护一荣俱荣一损俱损的命运共同体关系。

政党协商是中国政党制度中的大事件，要通过政党协商保障中国共产党的领导决策机制不断优化，使中华文明中的天下观念、仁爱情怀、包容精神得到发扬和传承，推动公平正义、政治稳定、法治有序的文明社会的形成。因此，政党协商中，任何有利于这些价值共识实现的行为和举措都是应该提倡和尊重的，任何“单边”价值尺度的选择，都无法做实政党协商，成就政党协商的效能。以整体和大局的眼光看，这是保证政党协商效能的一个重要思维逻辑和价值前提。

二、提高政党协商效能要破除不正确的思维偏好

虽然中国共产党与各民主党派之间的政治协商已经实践了很多年，但在《中国共产党统一战线工作条例（试行）》中才正式确定为民主党派的职能，市级的政党协商还没有形成实践理性。就目前的政党协商情况来看，中央和省级的协商有序高效，但在市级的协商还有很多需要努力的空间。当前，一些地方尤其是在市一级政党协商中存在的一些问题，比较突出的，可以概括为“四缺”：

一是缺乏法治思维和习惯。一些党政官员习惯于行政命令的思维，协商虽然有制度的要求，但落实到行动层面上往往打了折扣，还没有形成决策需要协商的意识；一些地方的党委还没有把与民主党派之间的协商作为决策的必须环节，纳入议事日程和决策程序，政党协商依然取决于党政主要领导民主意识的强弱，有的以通报代替协商，政党协商流于形式。

二是缺乏民主的氛围。由于环境不宽松，协商中很难听到有价值的意见。避重就轻的情况较多，歌功颂德、无关痛痒的话多，党外人士很少在协商中表露自己的真实想法。之所以不讲心里话，主要是不敢讲和觉得讲了也白讲两方面的原因之外，有后顾之忧，怕党委领导不高兴，影响本党派的利益和自身的前途。

三是缺乏程序合理、环节完整的政党协商运行机制。无论政党协商还是其他协商，只有放在制度建设的背景下来理解才有意义。现实协商民主实践中，规定的一些协商程序和形式也未完全落到实处，协商程序的规范性以及运行机制的有效性都还没完全体现出来，制度还需进一步细化。如民主党派知情权的问题，相关规定提了多年，但有些地方还是没完全解决。由于知情不足够，所以所提意见针对性和质量不高，只是纠正个别字句。

四是缺乏协商的能力。这既包括党内干部做统战工作的技能和协商能力，又包括参政党的协商能力都需要提高。

提高地方党委与民主党派政党协商的效能，需要两方面都做努力。对于地方党委来说，需要进一步改善领导方式，依宪执政，依法行政，容得下不同的意见和批评，把协商的环境搞得轻松些。为此，要破除三种错误思维偏好。

一要破除领导就是支配的思维偏好，确立民主党派平等的协商主体地位。非法治环境下的协商，更多强调的是支配、服从和统一，对于协商中有人提出的不同意见或者批评意见，很容易被理解是不讲团结，不接受领导；而在法治环境下，讲究的是公正、合理和平等，政党协商的重要任务之一就是努力营造公平的社会环境，促进合理、正义的社会治理体系的建立。政党协商中的主体应该是平等的，体现在平等交流，坦诚沟通，正确对待不同意见。主体平等不是不要党的领导，而是党要领导和组织大家平等协商。这里党的领导主要有两个含义：一是政治领导，即政治原则，政治方向，重大方针政策的把握和引领。只要有利于中国共产党的领导、有利于中国特色社会主义事业，对一些具体问题的协商有不同的意见就要允许，要包容，并要认真对待，尤其是一些关系地方经济社会发展的重大决策，要充分地协商、论证，不能压制不同意见或者置之不理。前些年，一些地区搞的开发区建设，上的一些政绩项目，很多时候党外同志是有意见的，但得不到重视。二是组织领导。党的组织领导指的是党委领导而不是部门领导。这一点尤其要注意厘清统战部门和党派组织的关系，统战部是受党委委托联系党派组织及成员，不能把民主党派组织当成下属单位，支配命令、干预包办党派事务，因此要尊重党派组织的意见和建议。

二要破除权为“我”所用的思维偏好。权力与责任是相对应的，若要其担负一定的责任，应与其所拥有的权力相匹配。协商要出成效，需要一定的权利和资源保障。执政权是人民赋予的，参政权也是人民赋予的。很多情况下，地方统战部门对一些权力还是把得太紧，如对民主党派后备干部的推荐、培养、使用、安排，党派组织的话语权微弱，有时候不知情，最多也就告知主委一声，副主委都不知道情况。上级党派组织对下级党派组织的领导班子人选安排权重较低或者没有权重，长此以往，党派成员感到党派组织对个人的发展没有多大影响力，起不到什么作用。这样成员不愿意参加党派组织开展的各种活动，党派开展协商所必要的智力支持和人力资源得不到保障，必然影响到协商能力和参政议政的水平。

另外，对民主党派要尊重、要厚爱一层，也应该体现在对民主党派的社会认同上。怎么提高其社会认同？民主党派成员中知识分子占了很大的比重，很大一部分来自高校、事业单位，他们都要评职称，在职称评定的评分指标中，一个市级学会上获奖的论文都可能获得加分，而在党派中央组织的有关自身建设的理论研讨会上的获奖成果却得不到认可，影响了党派成员做本组织发布的课题研究的积极性，进而影响党派的自身建设。提高协商效能，调动民主党派的积极性，应该建立起提高参政议政能力的鼓励引起机制。要搞好多党合作，提高政党协商的效能，首先应尊重民主党派对组织发展及党外干部成长的意见和建议，让渡给参政党组织一定的政治资源和社会资源，增强组织对成员的吸引力和凝聚力，这是增加政党协商效能的基本条件。

三要破除多党合作谈“法”色变的思维倾向。很长时间以来，在关于多党合作要不要立法的问题上一致有争论。这里有个对法的思维认识问题，即认为只有全国人大制定通过的才称之为法，照此理解会觉得政党协商无法可依，应该说这只是对法的狭义的理解。实际上，法有狭义的法和广义的法，狭义的法就是全国人大制定的，广义的法包括法规、规章、规范性文件等。因此，《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》、《中共中央关于加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见》、《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》、《关于加强政党协商的实施意见》以及被称为统战工作史上第一部党内法规的《中国共产党统一战线工作条例（试行）》，这些都是指导多党合作和政治协商的具有效力的规范性文件和法规。现在政党协商、参政议政、民主监督过程中存在的一些问题，很大程度上是上述这些规范性文件中的政策要求还没有完全执行到位，各级党委及相关部门应会同民主党派开展一次调查研究活动，认真研究现在还有哪些政策没有落实到位的问题，分析原因，提出对策，把政策要求落实到位。要依托一定的程序设计，用制度层面的细节设计，来发掘政党协商的动力机制，使基层的政党协商走向制度化规范化。

三、提高参政党解决自身问题能力，增强政党协商的资本

《中国共产党统一战线工作条例（试行）》把参政党的职能由过去的两项增为三项，增加了参加中国共产党领导的政治协商这一职能。《关于加强政党协商的实施意见》充分表现了执政党真诚发挥政党协商功能的决心，并作出了规范。参政党能否利用好政党协商这个平台，与参政党自身建设紧密相关。参政党要提高解决自身问题的能力，才有能力和资本参加政党协商。解决这一问题的前提，首先是找出、找准自身的问题。基层民主党派组织普遍存在的自身问题主要有：一是机关民主作风不浓，主要表现为民主集中制需要加强，一言堂，发扬民主不足。二是兼职领导对党派工作不关心，主要表现为兼职副主委不进入党派领导角色，对党派工作不闻不问，甚至很少参加党派的会议，进而影响到党派班子团结。三是参政积极性不高。一方面是党派成员的参政积极性不足；另一方面是党派机关干部对从事党派工作的积极性不高。党派换届时有能力有水平又符合条件的党外领导干部不愿意来做驻会工作，有时候选拔驻会副主委只好降低以求，能力和水平同所要承担的职责不匹配，致使政党协商、参政议政工作有被动应付的情况。解决民主党派自身的这些问题，除了需要执政党的帮助，作为参政党自己来说还要主动积极，有所作为，具体建议如下：

一要加强党派内部监督机制建设，发挥好监督工作委员会对下一级党派组织的监督和指导作用。可探索党派监督委员会与中共统战部纪委工作相结合，体现相互监督的要求，促进内部监督发挥应有的效能。

二要探索科学合理的干部考核机制。对党派兼职副主委的工作考核应是双向考核，即党派组织应该参与进去，由所在单位党委和所在党派组织协同进行考核，若党派对该领导所应承担的党派工作考核不合格，就应在届中及时调整。

三要在组织发展上把好入口关，本着对民主党派事业负责的态度，充分利用好每年5%的增长率，重量更重质，用心将有参政议政意愿和能力的党外人士吸收到民主党派的队伍中来，不断提高民主党派的整体素质。

四要建立为履职服务的智库。必要的智力资源和人才支持是参政党在政党协商中发挥作用的基本保障，各级民主党派组织应建立充分体现本党派专业特色的智库，为政党协商服务。

五是加强民主党派和政府有关部门联合调研的工作机制建设。现在是政府出题目，党派搞调研，同时政府自己也搞调研。党派搞调研有很多困难，故应该整合资源，由统战部门出面帮助建立党派和政府有关部门联合调研的机制，解决党派调研的困难。

六要建立知情权的保障机制。由统战部门出面协调，健全和完善民主党派与政府相关部门对口联系制度，政府相关部门应将定期编辑的工作简报或者出台的工作文件，报送给有关的党派机关，让党派及时了解工作信息；有关部门召开的工作会议应邀请相关对口的党派列席参加。

责任编辑/李永生