张俊

荆州历史文化名城保护立法应重视的几个问题

张俊

Jing zhou li shi wen hua ming cheng bao hu li fa ying zhong shi de ji ge wen ti

荆州名城保护需要立法来实现法制化管理，它涉及保护主体、对象、机制、监管等诸环节。弄清存在的问题，处理好各方面关系，特别是抓住几个重点问题，制定一部满足保护与建设所需要的地方法规，是当前面临的一项紧迫任务。

一、确定荆州名城保护主管部门

荆州市在1982年被国务院首批公布为二十四座历史文化名城之一。但从管理体制上看，一直没有一个明确的主管部门，名城保护工作有时由市规划部门管，有时又由市文化部门管，有时又由市住建部门管。目前，是在市住建委加挂了荆州历史文化名城保护委员会办公室的牌子。但由于市里没有成立保护委员会综合机构，该办也无明确职能，工作中若出现问题，也难免出现几部门推诿责任的现象。

荆州名城保护涉及多个领域，客观上需要有一个法定机构来负责名城保护规划、建设和监督工作的实施。因而在荆州名城保护地方立法中，应规定市政府指定一个专职工作机构，配置好相应的“三定方案”，并在财政经费方面给予保障，使其有职有权，这样才能分清主管部门与参与部门的责任关系，使名城的规划、建设和监督在一个稳定机构的指导下，纳入正常的行政管理轨道，并确保长效机制的运行。

二、明确荆州名城保护的范围

目前，对荆州名城保护范围有两种不同认识：一种是仅限于荆州古城墙及周边；另一种是中心城区内与名城相关的历史文化点片区。其实，在荆州名城保护中，古城墙的保护只能是其中的一部分，因为要妥善保护古城墙，就必须保护与古城墙相关联的水体、地貌、历史建筑等，只有整体历史风貌保护好了，古城墙保护才能收到成效。早在2008年，国务院就出台了《历史文化名城名镇名村保护条例》，提出对名城实行整体性保护的原则，因此，在荆州名城保护立法中，应认真贯彻整体性保护原则，将中心城区内所有与名城相关的历史文化点片区都纳入保护范围，从内涵和外延两方面体现荆州名城保护的完整性。

三、列出荆州名城的保护对象

历史文化名城的保护对象大致分为五类：一是古代文化遗址，如古城遗址、古墓葬群；二是以古建筑为主的载体，如古建筑、古树名木、历史文化风貌街区、纪念性建筑物；三是近代优秀历史建筑，以及能体现名城内涵的纪念性设施；四是展示名城特色的形态物，如水系、地貌等；五是重点文物保护单位，包括国家、省和市各个等级的文保单位。

在荆州名城保护立法中，应将相关的保护对象按类别逐一列出，必要时还可以考虑以附表或清单的方式，对一些具体保护对象明确罗列，并向社会进行公示。这样既可以使保护的对象在公众中加深印象，又可以促进公众对保护对象进行监督。名城保护的对象是不可再生的历史文化资源，只有最大限度地将其列为法定保护范围，才能防止人为的破坏，保全历史文化景点资源的完整性。

四、加强荆州名城的规划深度

一个名城建设项目的完成有时需要跨越较长时间，要保持项目建设的有序进行，就必须要有能指导长远建设的规划。目前，荆州市名城保护规划已经省政府批准，并报住建部备案。但从实际需要来看，在这个保护规划之下还缺乏控制性规划、修建性详细规划、优秀历史建筑保护规划，以及空间轮廓线、历史地貌与水体保护规划等，因而在项目实施中就时常会出现规划指导性不强，甚至导致保护工作失误的问题。

在荆州名城保护立法中，应明确各类规划编制要求，合理规划体系、丰富规划层次、增强规划深度，特别是在名城保护规划之下，规定其编制好历史文化风貌街、优秀历史建筑和空间、水体、地貌保护的修建性详细规划，形成科学的规划总分体系，使项目规划能成为荆州政府招商的文件，建设单位申报项目审批的依据，杜绝以往保护规划大而不实、空洞无物的问题。

五、划清优秀历史建筑的保护责任

优秀历史建筑属于非文物保护单位，但又比一般历史建筑更有保护价值，它维系着人们的记忆与乡愁，体现着名城独特风貌，因而保护优秀历史建筑，应是荆州名城保护立法的重要内容之一。

目前，荆州市经市政府首批公布的优秀历史建筑共有60处，分布在荆州与沙市两区的大街小巷。目前，在对优秀历史建筑的保护中，一些建筑的所有权人与保护人有认识上的误区，以为保护是市政府的义务，若要他们保护那就要给经济补偿。按国家有关规定，对优秀历史建筑市政府当然有保护责任，而建筑的产权所有人与使用人同样也有保护义务。因而在荆州名城保护立法中，应划清优秀历史建筑保护方面，荆州市政府与产权所有人及使用人的责任，使双方知道该做什么，不该做什么；做什么会得到鼓励，不做什么会受到惩罚。以法定形式明确规定各方权利义务关系，这将有利于调动多个方面的保护积极性。同时，对优秀历史建筑的保护，要纳入文物保护主管部门的监管职责范畴，比照《文物法》的有关规定实施严格的保护。市政府对优秀历史建筑的保护，要建立立项、确认、监管、补偿、问责保护机制，使优秀历史建筑在居住或商业利用时，更好地保持历史建筑的完整性。

六、注重历史文化资料的挖掘

荆州名城的保护既要有历史文化风貌街区的硬载体作支撑，同时还要有历史文化资料的软实力为依据，一手抓硬载体建设，另一手抓软实力挖掘，才能丰富荆州名城的内涵与外延。由于多种原因，现在一些历史文化资料都散落在档案部门、单位资料室、图书馆，甚至是个人的记忆中，而将这些挖掘出来，分类进行整理，并在建设项目中加以利用，对荆州名城保护有着特别的意义。例如，在荆州市历史文化风貌街区胜利街的改造中，就涉及到清德龄公主故居、中国戏剧拓荒者余上沅故居、中国心理学之父艾伟故居等利用问题，如果能更多地收集和整理出与此相关的历史资料，如图片、历史记载文字资料等，那无疑将有利于这些故居的更好复建与利用。

在荆州名城保护立法中，应将挖掘历史文化资料作为主管部门的法定责任之一，同时要鼓励社会有识之士参与这项工作，并为他们著书立说等创造条件，以充实的历史文化资料来阐明历史建筑等保护对象的价值，在保护建设中充分发挥智库的引领作用。

七、充分展示荆州名城的特色

荆州名城的特色展示应主要包括三个方面：一是古建筑的保护与复建。荆州现有不少历史建筑，如章华寺、太晖观等，同时也有不少消失的历史建筑，如承天寺、天皇寺、卷雪楼、奎文阁、江渎宫等。摸清这些历史建筑的家底，适时加以利用与复建，以形成古城独特的空间形态；二是彰显历史文化名人。荆州历史上曾出过不少名人，如岑门三杰、张居正、袁氏三兄弟等。同时还有不少历史文化名人都来过荆州，如刘禹锡、苏轼、陆游、司空曙等，他们都在这里留下过活动痕迹，并写下过不少脍炙人口的诗篇。荆州应当重视展示历史文化名人在本地的活动痕迹，以雕塑、诗碑墙、故居、命名等来突显这些名人与名城的关系；三是丰富的水文化。荆州襟江带湖，南有长江，北有长湖，中有引江济汉渠等，水资源十分丰富，同时长江航运文化、开埠文化和抗洪文化也十分厚重，荆州的水文化与荆州经济、人口、城市规模等有着密切的关系，开发利用好水文化资源，对名城特色展示有着特别的意义。

在荆州名城保护立法中，应注重建立专门的保护制度，主要通过复建古代历史建筑，建设名人诗碑苑、故居、博物馆，突显历史水系和地貌等，从整体上重塑名城形象，展示名城特色风采。

八、加快荆州古城人口的疏散

荆州城是名城保护的核心区，也是一个可能会开发成5A级景区的地方。荆州市要发展旅游经济，就要恢复古城内一批消失的历史文化建筑及设施，由于涉及用地功能的重新调整，这样就必须对古城现有人口进行外迁。荆州市曾编制有古城人口外迁规划，但由于缺乏实施的强制性，因而外迁的速度不快，成效也不显著。

在荆州名城保护立法中，应将古城人口外迁的对象、期限、腾出地如何使用，以及相关奖惩等都以法条形式予以明确。只有加重应迁单位及市民的法定责任，以法制化手段强化古城人口外迁力度，才能为复建历史文化景点早日腾出空间。此外，要以法定形式要求古城人口外迁，应结合具体历史文化景点的复建展开，拆多少房屋，应外迁多少人，都要在具体实施方案中明确，避免盲目高估古城外迁人口数量。与此同时，在外迁安置等方面都要提供相应的法律保障，以稳定社会，保障权利人的合法权益。

荆州名城保护是一件功在当代，利在千秋的大事，而搞好荆州名城保护的地方立法，又与推动这项事业有着密切关系。在当前荆州名城保护立法中应充分认清需要解决的重点问题，并以问题为导向，制定一部符合实际需要的地方法规，以推动荆州名城保护再上新台阶，促进荆州由历史文化资源大市向旅游经济发达的大市转换，为荆州市的社会与经济发展服务。

（作者单位：荆州市住房和城乡建设委员会）