借助PPP模式推进甘肃省养老事业

2017-01-13熊凯

未来英才 2016年13期

熊凯

摘要：近年来，随着老年人口的不断增加，养老机构出现了严重不足的状况，单纯依靠政府财政无法满足日益增大的养老需求。随着PPP模式的广泛应用，将民营资金引入公共服务领域，取得了非常好的效果。因此，将PPP模式引入到养老事业中来，具有非常重要的现实意义。

关键词：养老事业

一、PPP模式相关概念

1、PPP模式的概念。PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，通常译为“公共私营合作制”，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果.简而言之，PPP模式乃是一种新的融资模式，即公共政府部门与民营企业合作模式.它是近年来公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式，是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。

2、PPP模式的特点。[1]（1）消除费用的超支。公共部门和私人企业在初始阶段私人企业与政府共同参与项目的识别、可行性研究、设施和融资等项目建设过程，保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短前期工作周期，使项目费用降低。PPP模式只有当项目已经完成并得到政府批准使用后，私营部门才能开始获得收益，因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造价，能够消除项目完工风险和资金风险。研究表明，与传统的融资模式相比，PPP项目平均为政府部门节约17%的费用，并且建设工期都能按时完成。（2）有利于转换政府职能，减轻财政负担。政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而保证质量，也可以在财政预算方面减轻政府压力。（3）促进了投资主体的多元化。利用私营部门来提供资产和服务能为政府部门提供更多的资金和技能，促进了投融资体制改革。同时，私营部门参与项目还能推动在项目设计、施工、设施管理过程等方面的革新，提高办事效率，传播最佳管理理念和经验。（4）政府部门和民间部门可以取长补短，发挥政府公共机构和民营机构各自的优势，弥补对方身上的不足。双方可以形成互利的长期目标，可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务。（5）使项目参与各方整合组成战略联盟，对协调各方不同的利益目标起关键作用。（6）风险分配合理。与BOT等模式不同，PPP在项目初期就可以实现风险分配，同时由于政府分担一部分风险，使风险分配更合理，减少了承建商与投资商风险，从而降低了融资难度，提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。（7）应用范围广泛，该模式突破了引入私人企业参与公共基础设施项目组织机构的多种限制，可适用于城市供热等各类市政公用事业及道路、铁路、机场、医院、学校等。

二、甘肃省养老行业现状

1、养老机构数量与老年人口数量不对称。截止2014年底，甘肃省共有常住人口2590.78万人。目前，全国60岁以上的人口比例已经达到15%，按照这一数据计算，我省约有390万的老龄人口。

甘肃省现有正式注册的养老机构共计358所，其中351所为国营养老机构，仅有7所为私立的养老机构。且分布情况如下图所示。

目前我省351家公办养老机构床位共计20718位，民办养老机构床位共计1934位。这些养老机构根本无法满足目前的养老需求。

2、传统观念影响，百姓认知度较低。由于中国社会“养儿防老”的传统观念，除非特殊原因，大多数老人都不愿意在养老院安度晚年，而是选择有子女为老人养老。哪怕女子对老人不是很好，他们也愿意选择继续有子女照料，而不去养老机构。其次，“肥水不流外人田”，老人不愿意自己出钱给养老机构，宁愿留给自己的子女来照顾将钱节省下来。尤其是在包括我省在内的一些观念较为落后的省内，这种现象非常普遍。同时，由于养老机构对于宣传工作不是很重视，人们对于养老机构的认知度较低，对于相关服务也缺乏了解的兴趣。还有，就是各种媒体不断曝出一些“丑闻事件”，如虐待老人，卫生条件，脏，乱，差等负面新闻，加深了人们对于养老机构的误解。

3、养老机构制度不健全，管理不规范。我国的养老事业由于起步晚，与西方发达国家相比还存在较大差距，在资金投入，行政管理，日常运营等方面均存在问题，我省的养老机构也存在上述问题。

我国现行的相关管理制度中，从中央、省、市、县，都有对于养老机构的政策性文件，这些文件大多是纲领性的，对于养老机构可以起到引导作用。当然，这些政策性文件也有其缺点，那就是缺乏强制性，规范性和可操作性，从而造成了“上有政策，下有对策”以及“曲解政策”等现象的出现。

同时，由于这些政策过于原则化，具有很强的灵活性。因此，就很难避免民事纠纷的发生，以及在纠纷发生后，缺乏相应的法律依据，很难产生令双方都信服的结果。

4、养老机构无法自足，加重财政负担。由于我省绝大多数的养老机构均为公办性质，资金来源主要依靠财政拨款，而我省的财政收入也主要依靠中央财政转移支付实现，因此，不但消耗了大量的财政资金，而且在落实过程中还有可能产生各种违法行为，造成资金流失。

我省目前的养老院，不论是公办或民办，都是多样化的收费标准来满足不同的人群，但是由于我省的人均收入相较于东北地区较低，生活支出与东部地区却是一样的。因此，大多数人的选择还是以较低档次的养老服务为主，这导致有些养老机构甚至亏空而无法维持正常的运营，虽然政府给予一定的补贴，但并非长久之计。

5、公办进不去，民办住不起。从上面的分析得到，我省的养老机构根本无法满足目前老年人口的需求，并且随着老龄化的不断加剧，供求关系会更加紧张。由于公办的养老机构无论在设施配备，人员培训以及日常管理方面都更加规范，应此大多数人都愿意选择公办的养老机构，但是由于容量有限，必然就会出现如“跑关系，走后门”的社会不良现象出现。而那些没有能力进入公办养老机构的人群，只能将目光转移到民办的养老机构。但是由于养老业是一个初期投资很大，回报周期较长的行业，因此民办的养老机构价格必然会高于公办机构，从而使多数人又无法承受。便出现了“公办进不去，民办住不起”的不正常现象。

三、助力PPP模式优化养老产业

由于PPP模式具有独特的优势，对于改变养老行业不合理现状，推进养老行业持续，健康发展，具有十分重要的作用。

1、养老产业潜力巨大。进入本世纪后，我国的人口红利逐步减少，人口老龄化现象越来越突出。根据官方数据，目前我国60岁以上的老年人口已经达到了15%以上，到2050年，老年口人将达到34%，这一比例和世界上的发达国家相同，这对于我国的经济发展会产生不利的影响。但是，换个角度，这也正好表明了养老产业的潜力是相当的大。

具体到我省，根据我省养老产业的目前状况来看，发展的空间很广阔。

第一，养老机构需求大。由于我省大多的青壮年都在东部经济发达的地区就业，而其老年的父母却留在甘肃本地，子女则无法赡养老人，应该，养老机构在未来必然会发挥很大的作用，对于解决外出务工人员的后顾之忧，起着重要作用。

第二，经济发展加快，生活水平改善。在过去，子女外出务工，年迈的父母则只能相互依靠或者靠亲戚平日照看，因为经济条件不允许，没有进入养老机构的经济基础。现在则大有不同，人们的生活条件普遍有了很大的提高，使得人们能够拿出这份钱来享有老年人应有的老年生活。

第三，观念逐步改变。前面我们说到，由于传统观念的影响，是老年人和其子女都不愿意将老年人送往养老机构安享晚年。但是，近年来，情况有所改变。由于在上世纪70年代实行的计划生育政策。每家都只有一个孩子。到现在，到时候积极响应计划生育政策的父母已经或将要进入老年阶段，而其子女也进入适婚年龄，有些已经有了自己的下一代。家庭的结构发生了变化，两个夫妻需要照顾4位老人，这在现实中是根本无法兼顾的。因此，养老机构自然而言被社会所逐步接受，并且规模将不断扩大。

2、用PPP模式引入民间资金，优化产业结构。①减轻财政。负担.PPP模式引入到养老产业中来，可以优化养老产业的结构，促进养老业健康发展。通过前面对于PPP模式的了解，通过公私合作，实现双赢。由于我省的政府财政限制，且投入到养老机构的资金与东部地区相比无法满足人民对于养老的需求。因此，通过PPP模式，将民间资金引进来，政府通过一系列的优惠政策，如在土地审批和使用，财政补贴等方面来激励民间资金进入。②促进行业良性竞争。过去，由于有政府做后台公办的养老机构在市场竞争上具有私营养老机构无法比拟的优势，所以导致行业内几乎无法形成良性的竞争，不仅公办养老机构由于压倒性优势而缺乏不断进步的动力，私营养老机构也只有用高价才能维持生存。但由于能够承担这种高价的人群毕竟很有限。因此“公办进不去，民办住不起”的现象也就不奇怪了。

现在用PPP模式，政府通过与提供养老机构的企业签订合同，相互明确责任义务。，

[2]2015年4月省财政厅和省民政厅制定了《甘肃省社会办养老服务机构一次性建设补贴资金管理办法》，激发民间企业进入养老行业的热情。政府也从过去的行业竞争参与者的角色解放出来，自然促进了该行业的公平竞争。同时，由于养老业属于社会福利事业

3、政府财政支持的力度加大。随着人口老龄化的不断加剧，政府也越来越认识到目前养老行业存在的问题。由于养老是和每一个人，每一个家庭都息息相关的社会事业。因此，如果不能很好的处理好养老问题，对于政府会承受巨大的社会和舆论压力，甚至影响社会的稳定和经济的发展。因此，我省在2015年的文件中，对于非营利性养老机构用房自建的新增每张床位补贴1万元，租赁用房且租期在5年以上的每张床位补贴4000元；营利性养老机构按非营利性养老机构补贴标准的80%予以补贴。各地可结合财力状况适当提高补贴标准。这个政策充分展示了政府对于养老行业的逐步重视。