程雪阳 苏州大学王健法学院副教授

国家所有权是一种财产权，而国家是由全体公民组成的，那么全体公民对于国有财产就拥有经济成员权，而不仅仅是国有资产使用权。这种经济成员权的行使方式可以根据其特性进行开发和利用。

程雪阳 苏州大学王健法学院副教授

在2016年11月27日发布的《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》中，中共中央和国务院不但明确肯定了“有恒产者有恒心，经济主体财产权的有效保障和实现是经济社会持续健康发展的基础”，而且要求有关部门抓紧“研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排，推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期”。

如何续期是一个根本议题

如何研究并解决“住宅建设用地到期后续期”问题，进而“形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期”？2016年12月23日，国土部在与住建部会商之后，提出了一个过渡性解决办法，即“业主不需要提出续期申请，不需要缴费，可正常办理交易和登记手续”。这个办法有进展，但此一问题在法律上如何最终解决，依然悬而未决。

我认为，这一问题，不宜笼统地回答或一刀切式地解决，而要根据不同的情况进行分类处理，并形成系统的解决方案。这一系统解决方案，不仅要考虑国有建设用地使用权的续期问题，而且需要注意其与农村宅基地制度改革之间的关联性；不仅需要考虑经济影响和国有资产保值增值，而且需要考虑公民在改革过程中的获得感；不仅需要考虑民法技术层面的完善，而且需要上升到宪法层面进行分析。

关于土地的所有权问题，中国现行宪法在第10条1、2款做了集中规定，“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。关于土地的使用权问题，宪法第10条第4款则规定“土地的使用权可以依照法律的规定进行转让”。

很多人认为，既然土地是国家所有的，而国家有偿转让的只是有期限的土地使用权，而不是所有权，因此依据一般的法理和常识，不能无偿续期，否则就会造成“国有资产流失”和国家所有权的虚化。

这种看法有一定的道理，但并不全面。不过，其片面之处主要不在于立场利益方面，而在于仅仅看到了“国有土地属于国家所有”，却没有看到现行宪法第9条还有关于“国家所有，即全民所有”的规定。根据宪法的这一规定，国家所拥有的土地所有权实际上就是全民拥有的土地所有权。换句话说，国家是通过全体公民信托或委托来“代持”国有土地的。

在这种情况下，如果不加区分地要求全体公民在国有建设用地使用权期限届满后，再次向国家购买这项权利，那就会出现“全民向全民自身购买这项权利”的悖论，而且会将“全民所有”蜕变成为一个“虚幻的宣示”。但如果不加区分地全部“自动无偿续期”，则不但会造成公民内部的不平等，而且会让“国家所有”变成一个“空洞的口号”。

分类统筹：较为合理的解决方案

那么，如何在国有建设用地使用权领域全面完整地落实“国家所有，即全民所有”的这一要求？我曾经提出如下方案，“住宅之下的一定面积（比如50m2／人或60m2／人的面积）的国有土地使用权应自动无偿续期一次，期限以70年为宜。”此观点发表后，有专家认为，这种方案在理论上具有一定的自洽性，但在实践操作层面，可能会让国有土地的登记、交易和金融抵押等工作变得异常复杂，并会带来一些不必要的交易成本和交易风险。

我接受这种批评意见，并希望借此提出一个既符合宪法要求，又具有一定操作性的2.0版解决方案。

这种方案认为，其一，无论是国有建设用地使用权为20年、30年、50年抑或70年的住宅，期限届满之后，属于公民生存保障范围内的（比如50m2／人或60m2／人）国有建设用地使用权，应自动无偿永久续期；其二，生存保障范围之外的国有建设用地使用权部分，则可以根据不同的面积设定不同的自动续期收费标准。就像目前房地产交易中所收取的契税那样，90m2及以下的住宅，按照房屋价格的1%收取；90m2以上的住宅，则按照房屋价格的1.5%-2%收取；其三，自动续期的期限应统一规定为70年／次。每次续期之时，对生存保障范围之外的国有建设用地使用权，收取建设用地使用权费用（澳门特区将其称为“土地利用权价金”），然后与生存保障范围之内的国有建设用地使用权，一并进行登记和续期，并予以公示。

之所以做这样的修正和完善，主要考虑到以下几个方面的因素。

首先，国家所有权是一种财产权，而国家是由全体公民组成的，那么全体公民对于国有财产就拥有经济成员权，而不仅仅是国有资产使用权。这种经济成员权的行使方式可以根据其特性进行开发和利用。

比如，国家所有的矿产、水流、森林、滩涂和国有企业等财产，由于无法直接分配到每个公民的名下进行开发和利用，因此全民可以通过分享相关财产收益的方式来行使国家所有权。但对于国有土地来说，作为“全体公民”组成部分的个体公民，并非只能分享国有土地收益，而是完全有能力也有必要，通过直接占有、使用、收益和处分等方式来行使国有土地所有权。

其次，这种经济成员权的行使应当是有限度的，即应当限制在公民生存和保障的范围之内，比如每个公民想要过上能够维持尊严的基本生活，只需要一定面积的居住空间（比如50m2／人或60m2／人，具体的面积可以进一步讨论和测算）。如果占据过多土地和空间的话，那就超出了基本的生活需求，变成了一个资产投资问题。

因此，“自动无偿续期”只应当针对满足公民基本生活需求的土地使用权。超出基本生活需求的部分，需要“自动有偿续期”，然后将这些有偿出让所得的收入纳入公共积累，并用于其他公共产品或公共服务领域。

最后，我国的农村地区目前也正在进行宅基地制度改革。如果将这一改革与国有土地建设用地使用权的续期问题统筹考虑，那么对于生存保障范围之内的存量宅基地使用权，也应当采用“经济成员权”理论进行无偿续期。超出生存保障范围之外的存量宅基地使用权以及新增宅基地，则可以要求农村居民向集体经济组织缴纳土地使用权费用。当然，因为生产、生活方式以及土地制度的发展路径不同，对于集体土地上的“生存保障范围之内的存量宅基地使用权”的面积认定，应当与国有土地有所区别，比如可以规定100m2／人。

这样一来的话，我们就可以用“经济成员权”理论，来同时解决国有土地上的住宅建设用地使用权和集体土地上的宅基地使用权问题，进而可以在理论自洽的基础上，让全体公民拥有更多的政治和经济获得感。

城市与农村居民的公平问题

有人可能会反对说，在这种理论之下，农民会同时获得集体土地成员权和国有土地成员权双重权利，这对城市公民不公平。这样的反对不宜支持。原因有三：

首先，现行宪法规定的是“全民所有”和“集体所有”两种土地所有形式，而不是“全国所有的土地都属于国家所有”。除非宪法修改，否则我们就应当尊重这种土地产权制度。

其次，自1980年代末以来，城市多数居民因为住宅商品化改革和土地市场化改革，已经分享了许多中国城市化和经济发展的成果。但在农村地区，除了少数试点地区和部分大城市郊区外，多数农民没能较好分享，给他们一些补偿，也是必要且必需的。

最后，“一定面积之内”的国有建设用地和宅基地使用权应当“永久无偿”，主要针对的是续期而非取得问题。在宅基地的取得问题上，确实应当尽快废止目前的“无偿划拨”制度，并以“有偿使用”制度取而代之，从而解决新增宅基地的问题。