任晓聪++和军

摘要：公交公私合作既是缓解财政压力、改善经营管理、推进政府公共管理改革的需要，也是公共物品理论、产权理论以及委托代理理论在公共服务市场化改革中的应用和实践。改革开放以来，我国公交公私合作经过初期尝试、探索迈进、改革热潮三个阶段后，出现了“民退国进”的逆民营化现象。国内外成功案例的经验表明，公交公私合作的成败和绩效受到体制环境和制度结构的影响和制约，需要有健全的市场机制和完善的立法、政府部门的大力支持和严格监督、专门的管理机构和专业化人才以及完善的财政补贴制度和风险分担机制。应完善相关政策法规，提高政府公共管理能力，提升依法监管水平，优化监管方法和手段，完善风险分担机制，以有效推进公交公私合作改革实践。

关键词：城市公共交通；公私合作改革；逆民营化；民退国进；公共服务可售性；委托经营；所有权与经营权分离；政府公共管理

中图分类号：F294.3；F121.24文献标志码：A文章编号：16748131（2016）06008308

一、引言：公交行业公私合作的理论基础

20世纪70年代末，城市公共服务和基础设施行业兴起重塑政府行为、培植多元竞争主体的市场化浪潮，即打破行政垄断，改革政府公共管理，并将竞争机制和市场机制引入基础设施和公共服务的建设和运营中。威廉姆森（2001）指出公共物品可根据其市场可售性决定由谁生产。市场可售性较低时，公共部门供给可保证供给数量和质量。世界银行根据基础设施导致的自然垄断的技术、公共服务义务以及外部效应等5个指标，评估了公共服务和基础设施的可售性，并根据成本收益分析量化了其经营性系数（表1）。可售性指数最低为1，此时经营系数为0，表示成本完全无法收回，巨额的沉没成本造成定价困难，只能由政府提供；可售性指数最高为3，此时经营系数为1，表示可由市场提供。据评估，公共交通可售性指数约为2.2，经营系数在0和1中间，回报率低于投资成本，因此城市公交应由政府提供或者由市场提供、政府适当补贴并规制和监督其运行。但基础设施可售性受技术、垄断程度以及市场机制、政治环境等多种因素影响，且没有统一的测量标准，因此可售性指数的确定具有很大的主观性，缺乏普适性和推广性。

Monteduro（2014）指出部分关系国计民生的准

公共物品可由公私双方签订适当的契约，通过合作的方式来实现社会资源充分利用。城市公交是一种价格和技术排他的准公共物品，也是一项准经营性项目。公交行业沉没成本巨大，属于成本递减行业，准经营特性和社会公益性的矛盾容易使其运营陷入“马歇尔困境”。Brench等（2005）指出沉淀成本无形中设置了进入壁垒进而造成了一定的垄断，在位者为了获得最大利润选择制定垄断价格。如图1所示，若仅靠市场提供，则价格和产量为P3、Q3，其资源配置效率低于平均成本定价P2和边际成本定价P1。如果政府引入数量适当的竞争主体，使公交行业产生有效竞争，使企业恰好提供Q1规模的公交服务供给，此时消费者剩余达到最大，即资源配置效率最高，但此时价格为P1，企业是亏损经营的。因此，在适度规模选择“次优竞争”才能实现经济效率、公益效益和社会公平三者的协调。但边际成本定价的可操作性较差，政府与企业很难达成完美的补偿协议，平衡经济效益和社会效益的愿望很难实现。

任晓聪，和军：我国公交行业公私合作的实践、困境与对策

科斯认为明确产权的界定是划分交易双方权利和义务的关键，有利于降低外部性影响和实现交易成本的自由转让，从而优化资源配置。城市公交公私合作以私有产权为基础，明确了公私双方的权限边界，为市场机制发挥作用创造了条件。以私有产权为基础的委托代理关系运用于公交公私合作时，政府是委托企业提供公交服务的委托人，并保留剩余索取权并监督企业运营。公共选择理论根据生产者和指派者的定位划分了四种制度安排（见图2），当政府集生产者和指派者于一身（即位于第一象限）时，会产生无效或低效供给。要提高公共效益、优化资源配置，需引入市场竞争机制，以市场化、自由化为导向往二、三象限移动，即通过放松进入规制、公私合作等方式让私人部门参与市场竞争。公私合作是明确公交经营产权、破解“马歇尔困境”的有效途径，但产权确定较为困难，且成本过高不具备可操作性，因此很难消除外部性影响，且公私合作效率受到法律体系、市场机制以及治理机制等多种因素影响。魏伯乐（2006）指出政府为实现效率与公平双重目标，应对合作企业进行价格管制和补贴。

目前，国内多数学者（王俊豪，2005；谢地，2003；陈甦，2014；张晓敏 等，2015）均认为公私合作可以加快基础设施建设、完善城市功能、提高公共管理能力。但在我国公交行业的公私合作实践却遭遇尴尬结局（郝旭光，2011），其内在原因引起了学术界的兴趣和关注。王俊豪和周小梅（2004）通过比较国内外公交公私合作的政府补贴政策，认为投资补贴不足是我国公交公私合作失败的主要原因，并提出应深化投融资改革，完善政府补贴机制。郑晓莉（2009）基于对国内外公交公私合作典型案例的分析，认为公私合作成败的关键在于不同的监管体制。黄玉兰 （2008）认为城市公交公私合作应以有效竞争为导向，通过改革经营管理体制引进激励机制，弥补政府失灵缺陷。

二、我国公交公私合作的改革实践

1.公交公私合作改革的原因与必要性

公交公私合作是稳定公交服务供给、提高运营效率和加快城市建设的需要。改革开放以来，我国开始探索公交公私合作之路，进行了一系列的改革实践，积累了众多有益经验。

优化公共资源配置。公交企业社会责任感缺乏，热线重叠，线路布局不合理；资本和技术投入不足，为节约成本经常违法经营；基础设施建设落后，公交服务质量低劣。进行公私合作改革，可以实现所有权与经营权的分离，可以提高企业经营效益，并防止过度集权带来的危害。

首先，实行公交公私合作是缓解供需矛盾、加快城市建设的需要。随着城市化和工业化的快速发展，城市规模不断扩大，城市人口出行大量增加，对公交服务的需求也随之增多。而我国大部分城市的公交投资较少，基础设施建设落后，城市公交服务供给落后于需求的增长速度。引进社会资本进入公交行业可以满足市民出行的多样化需求，缓解城市公交供需失衡的矛盾，同时加快城市发展，形成城市发展和公交服务相互促进的良性互动。

其次，公交公私合作是引入竞争机制、提高城市公交运营效率的需要。王学庆（2003）指出政府垄断经营使企业缺乏改进生产技术、提高管理水平的动力，且垄断管理者经常为一己私欲而损害社会公众利益，并对财政补贴产生依赖。民营部门的进入可以带来先进的管理理念，引进竞争主体可以为公交市场带来新的活力，充分发挥市场机制的作用，在分担运营风险的同时，降低运营成本，提高服务水平，提高运营效率。

再次，公交公私合作是扩宽资金来源渠道，缓解财政压力的需要。我国每年城市公交更新换代、基础设施建设等需要大量的资金投入，但财政预算增长缓慢，资金缺口巨大，严重制约了城市公交的发展。公交行业向民营经济开放，吸引民间资本进入，可以拓宽融资渠道，使投资主体多元化，缓解地方财政捉襟见肘的压力，推动城市公交健康发展。

最后，公交公私合作是推进政府公共管理体制改革的需要。公交民营化改革，公交运营权由政府转让给企业，并不代表政府卸任，反而对政府的监管内容和监管水平提出了更高的要求。将竞争机制引入公交行业发展，意味着政府需要做事前调研、制定合理规划、科学决策、完善准入退出机制、高效服务、有效监管等一系列工作，因此公交公私合作是推进政府公共管理体制改革的有效途径。

2.改革开放后公交公私合作的实践历程

我国公交公私合作的实践最早可追溯到20世纪初的新宁铁路建设，它是由官方委托铁路公司设计建造的第一条民办铁路。改革开放以后，现代意义上的公交公私合作实践大致分为四个阶段：初期尝试、探索迈进、改革热潮和制度创新（表3）。初期尝试阶段，境外资本和管理经验大量流入我国境内，以BOT模式为主开启了我国公交公私合作的序幕；2003年之后，PPP模式被广泛应用于基础设施建设，各项政策法规相继出台使公私合作逐步规范化；2009年多地相继实行公私合作改革，但由于国际金融危机后政府实行积极的财政政策，民营投资遭遇“玻璃门”困境，出现逆民营化；而“民退国进”又使地方政府债务急剧膨胀，为缓解财政压力、推动公私合作，2014以来，已出台了多项规范公私合作的政策，以进一步推动公私合作的探索与创新。

三、我国公交公私合作的困境：逆民营化

2007年，北京巴士由于经营不善，正式放弃公交运营，市场化改革失败；同年，合肥公交历时5年的多元化经营改革也因负债过高而搁浅夭折。随后，全国多地公交公私合作实践相继失败，公交经营权纷纷收归国有，出现了逆民营化现象（见表4）。2008年，全国首家尝试公交全盘民营化的十堰，也以政府重新收回公交经营权而谢幕。从2009年到2015年，先后有上海、重庆、深圳、通辽、洛阳、长沙等城市，经历了公交公私合作改革的瞩目“婚礼”后，由于亏损严重、公私矛盾等原因，没能将“婚姻”维持下去。截至2015年底，只剩少数城市的公交行业由民营企业经营，多数改革以失败落幕，公交经营重归公有。公交经营逆民营化的原因主要包括以下方面：

第一，市场机制不完善，设计规划不够科学。市场竞争机制不够完善，缺乏充分竞争，不能选择成本最低、运营效率最高的企业。社会资本参与公交运营的门槛设置较高，民营化改革之后容易出现私人垄断。公私合作之前缺乏事前调研，缺乏科学的长期规划，很多城市盲目跟风，为了“民营化”而“民营化”，且改革之后政府放任不管。另外，我国公私合作的相关立法滞后，很多民营企业由于自身利益无法得到保障而却步于公交运营。

第二，公私合作矛盾重重，宏观调控不力。公私合作以运营权为基础，公交行业具有很强的社会公益性，民营企业参与公交运营的根本在于盈利，因此公私双方就合作方式、回报机制和风险承担很难达成一致。同时，公私合作的双方不能完全互信，信息沟通机制不畅，加之合同期限过长，增加了公私合作的市场风险和违约风险等各种不能预期的风险。部分城市不能公平对待民营企业，各种补贴落实不到位，对民营资本保护不够，也是造成公交行业逆民营化浪潮的原因之一。

第三，政府监管不力，社会效益无法实现。政府招标不透明，对合作企业的信用资质和运营能力的审查不够严格，导致部分合作企业抗风险能力较差，不能满足社会需求。政府将公交运营交给民营企业，并不代表责任和义务的移交，但部分地方政府玩忽职守，对合作企业监督不力，导致公交运营服务质量大幅下降，政府为保证公交运营的社会效益只能收回公交经营权。

第四，票价规制受限，民营企业亏损严重。政府是保证公共物品供给稳定和服务质量的天然责任者，公私合作模式中民营企业代替政府承担公交运营的社会责任，却没能得到相应的财政补偿（如燃油补贴）。同时，票价听证制度名存实不至，票价规制受限，民营企业不能根据交通道路运输实际和客流需求采用差别定价机制，运营成本逐年增高，亏损严重，严重挫伤了公交民营企业的积极性。

第五，民营企业管理混乱，无序竞争导致社会公众效益下滑。部分民营企业随意将公交运营再次转让给小企业或者个人，各经营主体争抢客流热线致使线路重叠，而客流较少的郊区线路则无人问津。无序竞争造成公交资源配置严重失衡，公交运营秩序混乱，居民出行不便，公众效益下滑。另外，部分民营企业为弥补亏损随意变更运行路线，降低发车频率，公交服务质量下降，甚至导致交通事故频发。政府为维护社会公众效益，只好将公交运营权收回。

四、国内外公交公私合作的成功案例

我国公交公私合作经历初期尝试、探索迈进、改革热潮之后，出现逆民营化发展。因此有必要通过深入分析国内外成功案例，总结经验教训，探索我国公交公私合作的新出路。Rosenbloom（1972）指出公共物品理论、产权理论、委托代理理论等为公共服务领域公私合作和市场化改革提供了理论依据，世界各国也相继开展了公交公私合作改革探索。英国是最早尝试采用PPP模式对公交行业进行改革的国家，其目的在于利用私营部门为公众提供高质量的服务，减轻政府财政负担。通过改革，英国的公交运营扭转了票价上涨、客流下降、连年亏损的局面，实现了公私双方的双赢。美国政府高度重视公共交通事业，制定并推行了竞争性指标政策，授权报价最低、效率最高的企业提供公交服务；同时美国的公交导向开发模式鼓励市民选择公交出行，节约资源的同时也增加了就业岗位。随后德国、法国和巴西等国也相继进行公交公私合作改革，通过公开招标、组建统一的管理机构、加强政府监督等措施，使公交行业摆脱了亏损经营，激发了城市活力。近年来，我国佛山、厦门等城市通过完善市场机制，在公交公私合作领域也取得了一定成效。

五、推进我国公交公私合作的建议

城市公交的产品特性和经济特性决定了其必须接受政府规划。城市公交是一种价格和技术排他的准公共产品，且沉没成本较高，属于自然垄断行业，仅由市场提供会出现市场失灵，因此政府需要规制并监督其运行。城市公交也是关系国计民生、保证人民群众正常出行的基础，属于公益服务性事业；但公交企业也追求经济效益，具有企业经营特征。二者相互冲突和矛盾，因此，公交公私合作需要政府规制和监督，以维持公交运营的稳定性和公益性。

公交公私合作改革须立足于本地不同的民营经济发展现状、城市规划布局和政府财政状况，对国内外公交公私合作成功案例进行分析，可总结出其运作成功的经验：一是健全的市场机制和完善的立法。充分发挥市场机制的调节作用，吸引信用资质和经营能力俱佳的民营企业提供公交服务；以细致的法律条文严格规定公私双方在合作中的责任，使公私合作走上依法治理的道路。二是政府部门的大力支持和严格监督。政府在维护公共利益、履行社会责任的同时，还应根据实际制定科学的合作方式，并细化合同条款；同时，构建完善的融资平台，创新融资模式，积极引进社会资本和民营企业参与公交改革，并负责监督项目运行。三是设立专门的管理机构，培养专业化人才。实行统一管理，坚持透明和不歧视的原则，可以提高行政效率，避免多部门管理带来的混乱和政出多门。公私合作需要法律、财务等方面的专业人才，充足的人才储备是保证公交公私合作成功的重要因素。四是完善的财政补贴制度和风险分担机制。政府为提高整体社会效益，根据不同情况对公交行业提供差额补贴，落实各项补贴政策，并建立补贴监督机制。为保证城市公交服务的稳定性和民营资本的健康发展，政府应主动承担部分风险。

公交公私合作的成败和绩效受到法律、政府、监管等多种因素，特别是体制环境和制度结构的影响和制约。本文基于上述分析提出以下建议，以推进我国公交公私合作改革，提高公交运营效率。

第一，完善相关政策法规。我国现行有关公私合作的法律法规经过不断补充和修订，加强了法律监管，涵盖了多种合作方式，完善了财政补贴制度。但规范性文件层次较低，缺乏权威性，相关配套法律也不够完善，存在监管盲区，缺乏对监管者的再监管，民营经济的合法权益缺乏保障。因此要加快法治环境建设，进一步完善公交民营化的相关法制体系，推动高层次立法及相关配套法律的制定，并修订与之冲突的部门规章；完善程序立法，规范立项、融资、运营、监管等环节的运作程序；明确公私双方的权利义务，充分保证民营经济的合法权益，提高项目吸引力和民营经济投资热情。

第二，提高政府公共管理能力。公私合作是创新公共管理的重要内容和突破口，但部分地方政府在公私合作中行为不当，如存在过度管制、管制缺位以及随意毁约、谋求个人利益等。因此，地方政府要实事求是地做好事前调研和规划，实施审慎的民营化，严禁为提升政绩盲目地民营化。不得超越管辖权干预民营化改革和公交运营，慎用行政命令，坚持公平、协商、互利、互惠地引进民营经济；不能利用自身的强势地位和信息优势与民争利，甚至忽视社会效益牟取暴利；要诚实守信、严格履约，优惠政策和回报承诺不能朝令夕改，政府换届和文件清理时要保证合作合同和引资承诺的有效性和稳定执行。

第三，提升依法监管水平。公私合作不是政府卸任和甩包袱的借口和手段，经营职能和监管职能的分离对政府的监管职能和监管效率提出了更高的要求。目前，我国行政监管主体和机构众多，各机构各自为政，监管权分割严重，且缺乏统一协调和密切配合，导致多头重叠监管和监管空白的双重问题。政府应改革监管体制，摒弃计划经济体制下红头文件、行政命令等行政监管方法，加强法制监管，破除行业壁垒。

第四，优化监管方法和手段。公交公私合作存在公共物品、信息不对称等市场失灵现象，因此需要完善规制体制，实现经济效益和社会效益的协调和平衡。要完善价格监管，在实现社会效益的同时实施财政补贴；严格准入监管，规范公交运营，严格控制企业数量，避免低效供给和资源浪费；积极引入竞争主体和激励机制实现公私双赢，破除行业垄断；完善信息披露制度，保证公私双方公平公正；完善听证制度，扩展信息反馈渠道，降低交易成本；疏通社会监督渠道，降低信息不完全程度，实现公平竞争。政府还应该改变以往重融资、轻监管的观念，尽快转变自身职能，加快专业技术人员的培养，提高监管效率。

第五，完善风险分担机制。城市公交公私合作面临经营风险、政策风险和违约风险等一系列风险，当前非均衡的风险承担体制使民营企业担负的总体风险较大，属于合作的弱势方。政府应坚持平等合作、公私兼顾、互利共享、风险共担，建立责权利统一的风险预测、规避和承担机制，深入分析各种风险来源及原因，强化风险识别能力，制定风险控制标准和应急方案，主动承担部分风险。同时完善财政补贴机制，落实各项补贴政策，维护公众利益，保护民营经济的健康发展。

参考文献：

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ROSENBLOOM J S. 1972. A case study in risk management[M]. Prentice Hall.

Practice， Dilemma and Countermeasures for the Cooperation

between Private and Public Transportation in China

REN Xiaocong， HE Jun

（School of Economics， Liaoning University， Liaoning Shenyang 110036， China）

Abstract： The cooperation between private and public transportation industry is not only the demand to relieve financial stress， improve business management and promote governmental public management reform， but also is the application and practice of the public goods theory， property rights theory and the principalagent theory in infrastructure market reform. Since the reform and opening up， after Chinas public transportation privatization reform experienced such three stages as the initial exploration， striding forward and the reform upsurge， the reverse privatization phenomenon with national assets increase but private assets decrease is emerged. Foreign and domestic successful examples show that the success or failure and the performance of the public and private cooperation of transportation are influenced and restricted by system environment and institutional structure and need to perfect market mechanism and legislation， governmental support and supervision， specialized management agencies and professional talents and governmental financial subsidy system and risksharing mechanism. China should perfect the related policies and laws， raise governmental public management capacity， improve supervision level by laws， optimize supervision methods and measures， and perfect risksharing mechanism so as to effectively promote the practice in the reform of public and private cooperation of the transportation.

Key words： urban public transport； public and private cooperation reform； reverse privatization； public assets increase but private assets decrease； sale of public service； principalagent business； separation of ownership right from business right； governmental public management

CLC number：F294.3；F121.24Document code：A Article ID：16748131（2016）06008308

（编辑：杨睿；段文娟）