陈召强 苗宏 魏力

律师参与环境民事公益诉讼的突围路径

陈召强 苗宏 魏力

除了律师协会的指导和帮扶，主动与NGO构建常态化的合作机制、搭建多方交流平台、探索诉讼与非诉讼的整合交融等方式，都有利于律师参与环境民事公益诉讼，提高整体法律服务能力。

鉴于环境资源类案件的复杂性、专业性，律所应主动整合资源，构建与科研院所、司法机关、行政机关等相关部门的沟通与交流平台，有效解决环境民事公益诉讼出现的新问题。

随着环境治理参与者趋于多元化，在整合相关权益、平衡各方利益的过程中，环境司法将会起到核心保障作用，而中国律师无疑是不可或缺的重要力量。新修改的《环境保护法》《民事诉讼法》以及相关的司法解释、规范性文件，确立了我国环境民事公益诉讼制度。由于环境公共利益的特殊性，环境民事公益诉讼制度必然遭遇诸多挑战，律师参与环境民事公益诉讼也不例外，了解现状找出问题、客观分析困境成因、选择理性的突围路径，对律师行业发展和整体形象的提升具有十分重要意义。

方式与渠道

依据《律师法》第25条之规定，律师业务范围包括各类诉讼和非诉讼。单纯就环境民事公益诉讼而言，律师以原告和被告代理人身份参与其中，并依据法律赋予各项权利开展工作。鉴于环境公共利益的特殊性，律师参与环境民事公益诉讼与传统民事诉讼有所区别。传统民事诉讼是“案件、当事人”找“律师”，而环境民事公益诉讼还普遍存在“律师”找“案件、当事人”的情况。律师参与环境民事公益诉讼需要更加“主动”的方式，有时还要扮演“侦查员”的角色，有了案件再找愿意启动诉讼的NGO为原告。环境民事公益诉讼制度确立后，“环境NGO和律师共同找案件”、“环境NGO带着案件找律师”、“律师带着案件找环境NGO”三种方式并存，另作为原告方，人民检察院启动环境民事公益诉讼尚未出现委托律师作为原告代理人的情况，自身强大的专业技术优势也无需再次找律师提供服务。

障碍与困境 案件复杂，律师不愿意身陷其中

构建环境民事公益诉讼制度是一个曲折的过程。每件环境民事公益诉讼背后或多或少都与地方政府有关，而且针对的往往是掌握很多社会资源的强势主体，甚至是地方政府招商引资的重大项目，或是已成为区域内支柱产业的纳税大户。环境资源纠纷产生后，矛盾往往比较尖锐，给参与律师带来各方面的巨大压力，“站得住、顶不住；顶得住、站不住”的非正常现象依然存在。当前在经济下行的压力下，又可能对刚刚启动的环境民事公益诉讼带来意想不到的挑战。具体到个案中，主要表现在行政执法和司法各领域的消极履职，加之案件复杂、专业性强、付出与收益不成正比等诸多原因，致使律师不愿意参与其中。

武汉大学法学院副院长秦天宝莅临江苏青创律师事务所指导环境民事公益诉讼，本文作者陈召强（右一）与其合影。

配套机制不完善

环境司法专门化是环境民事公益诉讼实施的重要保障。与此有关的制度及机制需要不断创新与完善，如：立案、审判、执行中的运行机制和规范。在一元治理机制下，政府在环境治理中起到绝对的主导作用；而法院在处理重大或涉及群体性事件而引发的环境民事公益诉讼时，往往态度谨慎，反映在具体案件中首要是不立案。2015年8月，绿发会诉宁夏华御化工有限公司环境污染责任纠纷案被宁夏自治区两级法院均裁定驳回，后经过向最高人民法院申诉，问题才等到圆满解决。

另外，环境资源案件情况繁杂、千变万化，涉及部门众多，但实践中各部门之间的配合及衔接机制尚需完善，特别是环境行政执法与刑事司法机关联动机制亟待完善。此外，公众参与环境保护的途径和方式不多，环境公益对象和范围限制过严。短时间内，这些将是阻碍我国环境民事公益诉讼发展的瓶颈。

地方NGO热情不高

新《环保法》实施前，环境民事公益诉讼几乎处于停滞状态，实施后案件虽然骤增，但从整体的环境状况来看，数量还是极其微小的。依据新《环保法》及两高司法解释，据不完全统计，国内具备环境民事公益诉讼原告主体资格的环境NGO约700余家，但至今已经提起环境民事公益诉讼的仅有10余家。经实地走访，徐州全市已有3家具备原告主体资格的环境NGO，主要情况为：1.主管单位是环境行政管理部门，考虑各方面因素暂时不愿意参加，也无意参与；2.环境NGO已与环境行政主管部门脱钩，但与相关系统人员比较熟悉，现主要从事环境类企业评估服务，没有考虑过环境民事公益诉讼项目；3.纯草根环境NGO,且在国内有一定影响力，主要从事环保宣传、义务植树等环境公益活动，没有人组织，也没有资金，无法参与。经调研其他省市环境NGO发现，均存在类似问题，地方环境NGO更热衷于申请能解决自身生存问题的救助项目,同时获取资金支持开展其他环保公益活动。

律所认识不足

环境司法体系的构建与完善是生态文明法制化的核心内容，中国律师必然扮演着重要角色，在过去的理论研究和实务探索中，均见到律师身先士卒的身影。然而，目前律师行业对环境民事公益诉讼重要性及意义普遍认识不足。未来，在环境资源案件中，律师必将是“先锋队员”，责无旁贷。

同时，律所并没有充分认识环境民事公益诉讼会催生新的业务增长点，也未认识到将对律师提高整体法律服务能力起到巨大的推动作用。环保是民心所向，必然催生大量法务需求，环境民事公益诉讼是进入该领域的最好切入点。

律师律所参与环境民事公益诉讼是开展环境资源专业化服务、催生新的业务增长点的有效路径，有利于现实环境、经济和社会效益的有机统一。

突围路径 司法行政部门加强监督和扶持

对现代环境资源问题的治理，与行政权关系密切。政府是参与环境保护的重要主体，行政权在环境资源治理中起主导作用。从一定程度上讲，律师参与环境民事公益诉讼情况好不好，基础在律师，关键在领导。总体上讲，环境民事公益诉讼不能沦为个人谋取利益的幌子、政府谋求政绩的工具或吸引公众眼球的捷径。

律师协会加强指导和帮扶

环境司法专门化，必然催生或助推法律服务行业的专业化，而律师参与环境民事公益诉讼发展的快慢，律师协会的作用影响巨大。

以江苏为例，2014年江苏省律师协会成立了“环资委”，有力地助推了全省各地律师、律所参与环境公益诉讼的交流与合作；2015年《律师办理环境与资源纠纷业务操作指引（试行）》的制定及2016年6月“环境法专题业务培训”等一系列举措，也起到了积极推动作用。各地律协还可以采取以下措施：1.成立或引导辖区律协成立“环资委”，并加强各地律协“环资委”横向或纵向学习与交流；2.争取资金支持，对环境律师、律所予以重点帮扶；3.在“环资委”委员的吸纳上，去“行政化、平衡化”色彩，让真正有专业知识和服务热情的律师参与其中；4.搭建平台推动律所与环境NGO、鉴定机构等机构的合作与交流；5.收集编撰环境民事公益诉讼典型案件、修订《律师参与环境民事公益诉讼案件业务指引》等，通过各种渠道推动成果转化及交流。

主动与NGO构建常态化合作机制

律师参与环境民事公益诉讼，与环境NGO接触沟通并形成常态化合作关系是必不可少的基础。根据现有法律及司法解释，全国约有700余家机构具有提起环境民事公益诉讼的原告主体资格。但经调研，这些机构中与律师、律所建立常态化合作关系的不足26%，最活跃的环境NGO主要为中华环保联合会、绿发会、自然之友等10余家，北京市占大多数，其他各省市多数处于观望、未发展状态。这就需要律师律所发挥主观能动性，积极整合各类资源打开沟通渠道，与环境NGO特别是本地环境NGO构建常态化合作关系。例如：安徽拂晓所赵光律师主导发起成立了“安徽惠民法律援助维权中心”，非常值得同仁们借鉴学习。

搭建多方交流平台

通过整合各方力量，在一个共同的平台上联合攻关，使环保理念转化为有效的立法、执法、守法和司法的行动，从而切实有效地应对日益复杂的环境问题。环境民事公益诉讼作为新型诉讼模式，一定会面临诸多挑战，如何厘清基本思路、如何确定诉讼对象和损失范围、如何构建环境司法保障机制等问题，仅靠单一力量很难实现。鉴于环境资源类案件的复杂性、专业性，律所应主动整合资源，构建与科研院所、司法机关、行政机关等相关部门的沟通与交流平台，有效解决环境民事公益诉讼出现的新问题。

此外，环境要素是流动的、系统的、整体的，故环境污染往往是跨越多个行政区域，而污染区域内律师之间相互配合更有利于案件的办理，在个别情况下，为缓解地方压力可以交叉代理。不同区域之间环境污染产生案件种类各有异同，经验可以相互借鉴。环境民事公益诉讼制度刚刚建立，本身是理论和实践上重大进步，但绝不是理论和实践的最好和最终状态。现阶段很多配套机制和运行程序需要不断探索与实践，需要相互交流合作。方式也可以是多元的，如：环境律所联盟、座谈会、论坛、沙龙等。

探索诉讼与非诉讼的整合交融

环境民事公益诉讼是一种新型诉讼模式，而环境资源问题所涉及的法律也从来都不是孤立的体系。新《环保法》颁布后，各类企业主体开始主动学习以避免环境法律风险，部分企业还开始聘请环境法律顾问。据悉，企业涉及环境法律责任高达2700多项。由此可知，律师开拓参与环境资源法律服务空间巨大。律师律所参与环境民事公益诉讼是开展环境资源专业化服务、催生新的业务增长点的有效路径，也是律师律所“名利双收”的捷径。南京中虑所从企业法律风险防范领域导入、无锡金易所以建筑工程项目导入，均见成效，实现了环境、经济、社会效益的有机统一。环境司法的持续推进，将以环境民事公益诉讼为支持点，带来环境资源与民商、刑事、行政各专业化服务的有效整合交融，必定会大幅提高法律服务水平。

不过，眼下专业人才的缺乏是律师律所参与环境相关法务所面临的一大挑战。而接受新鲜事物和知识比较快的年轻律师，因生存压力等问题主动学习的积极性也不高。这就需要律所或环境资源专业团队带头人付出更多精力和财力，采取激励机制引入专业人才，并在日后进行持续性的专业化培养。

设立专项扶持基金

资金严重不足是制约环境民事公益诉讼发展的主要障碍之一。同传统民事诉讼一样，环境民事公益诉讼胜败风险难测，但环境NGO先期资金投入是必然要发生的，胜诉则仅收回实际支出，案件补偿款或赔偿款均要汇入政府设立“环境保护公益基金专项账户”，败诉则所有资金投入将付之东流，少则几万，多则几十万，甚至上百万。律师是毕竟一种职业，生存需要保障。而环境公益诉讼作为制度安排，不应纯靠奉献和捐赠，需要制度化的资金支持。鉴于此，设立“环境民事公益诉讼专项扶持基金”尤为必要，既可以为律所或NGO提供必要的经济补贴，也可用于对作出突出贡献的环境NGO、律师予以一定物质奖励等。

现阶段，虽然初步确立了环境民事公益诉讼制度，但社会正处在急剧的转型时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，特别是经济下行压力下，律师通过参与环境民事公益诉讼方式直接参与环境治理，必然迎来巨大挑战。这不仅仅是时间和精力的付出，有时还会面临人身和自由的考验。但是，随着依法治国方针的持续推进，律师参与环境民事公益诉讼，一定会催生新的业务增长点，大幅提高环境资源法律服务能力，提升律师行业的整体社会形象。

（本文作者陈召强系江苏青创律师事务所主任，江苏省律协环境与资源业务委员会副主任；苗宏系江苏省徐州市铜山区人民检察院检察官；魏力系江苏省徐州市鼓楼区法律援助中心律师）