保障环评公众参与的广度和深度

吴安心，湖北隆中律师事务所环境律师，襄阳绿家园环境法宣教公益中心负责人

保障环评公众参与的广度和深度

环保部正对《环境影响评价公众参与暂行办法》（环发〔2006〕28号）进行修订，形成了《建设项目环境影响评价公众参与办法（征求意见稿）》。征求意见稿和现行公参办法相比较，对公众参与的广度和深度都有哪些保障性措施呢？先从一则案例说起。

2016年8月8日，湖北省恩施州环保局批复了金子坝110千伏变电站项目环评报告表。但是，紧邻该项目选址地25米的金山公馆居民却对此毫不知情。9月21日至27日，恩施州城乡规划局对该项目选址进行现场公示，公示期间金山公馆居民方才得知此事，提出异议。10月9日，恩施州城乡规划局依据《行政许可法》决定于2016年10月18日14：30举行听证会，听取金山公馆居民意见，恩施州环保局列席会议。金山公馆200多名居民代表参加了听证会，就该项目环评公众参与不充分、评价范围不全面发表了意见及理由依据。

2016年11月14日，恩施州城乡规划局召开专题会议，研究认为该项目法定依据不足，决定对选址方案进行再论证。待恩施市城市总规划修改和片区控制详细规划编制时，在该片区内另行选址建设变电站，届时，既要满足城市规划要求，又要兼顾区域发展和生活用电需求。

广度：公众参与不充分

现行公参办法规定，建设单位或者其委托的环境影响评价机构应当在发布信息公告、公开环境影响报告书的简本后，采取调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式，公开征求公众意见。根据该项目环评报告表，项目选址位于金山公馆南侧25米，金山公馆属于评价范围内主要环境保护目标，是征求意见对象。

该环评报告表在公众参与方面不充分：一是没有在金山公馆张贴公示，采取问卷调查方式调查公众意见，更谈不上座谈会、论证会等形式，以至于金山公馆居民毫不知情，遑论发表意见；二是没有就该环评报告表内容采取简单、通俗、明确、易懂的形式向环评范围内的有关居民进行解释和说明，环评报告表是技术文件，有关居民不一定理解文件含义，应当予以解读，在有关居民充分理解文件含义后再征求意见。

深度：评价范围不全面

首先，金子坝110千伏变电站及架空线路无线电干扰对金山公馆的影响没有纳入评价范围。无线电干扰可能影响金山公馆居民手机、家用电器等的正常使用。根据《500千伏超高压送变电工程电磁辐射环境影响评价技术规范》，对于高压送电线路无线电干扰因子应当纳入环评。比如恩施小渡船110千伏输变电工程、鹤峰县油坪110千伏输变电工程、咸丰110千伏尖山输变电工程、来凤110千伏黄茅坪输变电工程等，就将无线电干扰因子纳入了环评。

其次，有风天气架空线路噪声对金山公馆的影响也没有纳入评价范围。根据2016年10月16日恩施当地媒体报道《金子坝变电站为何落地难？》，以及10月17日报道《金子坝变电站为什么要建在这里？翻开此处求得真相》，该变电站至恩施州文化中心输电线路采用电缆入地敷设，其余采用架空线路。

根据该项目环评报告表，金山公馆执行《声环境质量标准》2类标准，恩施多年平均风速2.3米/秒。而根据电力部门行业规范，送变电工程架空线路设计应当考虑风级影响。架空线路在有风天气下，高压线噪声传播距离远，可能超过2类标准。环评报告表仅将晴好天气纳入评价范围，没有根据历年气象资料统计、分析不同风级的多年平均天数，将有风天气高压线噪声影响纳入评价范围。

再者，该项目对金山公馆所在的自然环境、生态环境、社会环境、生活质量环境的影响也没有纳入评价范围。

金山公馆对面是恩施州文化中心，后面是森林公园。《500千伏超高压送变电工程电磁辐射环境影响评价技术规范》规定，根据项目建设在施工期和运行期的具体情况，对自然环境、生态环境（包括动、植物自然保护区）、社会环境、生活质量环境（包括风景名胜和景观等）的影响进行预评价。环评报告表没有把项目对此四类环境的影响纳入评价范围，与评价技术规范不符。

《房地产估价规范》规定，房屋所处位置、周围环境景观的优劣是房屋估价因素。因此金山公馆房屋所处自然环境、生态环境、社会环境、生活质量环境等，实则为财产权益，可通过房价予以量化，直接在房价上表现出来。

《全国森林经营规划（2016-2050年）》规定，森林有生态保护调节、生态文化服务、生态系统支持功能，而且城市森林突出生态文化服务功能。森林公园生态服务功能和文化中心基本文化权益保障功能构成了生态文化服务功能整体，可以极大提升金山公馆生活质量，并最终反映在房价上。

金子坝110千伏变电站及架空线路建设将影响文化中心、森林公园生态文化服务功能发挥，破坏生态文化服务功能整体性，导致金山公馆自然环境、生态环境、社会环境、生活环境质量下降，房屋折旧率加大，经济价值贬损。因此应当按环评技术规范将该项目对金山公馆所在自然环境、生态环境、社会环境、生活质量环境的影响纳入评价范围。

由于本案环评批复在先，选址意见书审批在后，行政许可程序不可能倒流，金山公馆居民在项目选址阶段提出有关环评的意见无法得到采纳时，利害关系人可以通过诉讼或者其他方式维权。

《建设项目环境影响评价公众参与办法（征求意见稿）》只适用于应当编制环评报告书的建设项目，没有把编制环评报告表的项目纳入调整范围。

如何强化公众参与保障措施

那么，征求意见稿对公众参与的广度和深度都有哪些保障性措施呢？一是信息公开保障；二是法律责任保障。

信息公开保障，征求意见稿明确了网络和现场张贴两类必需公示载体。考虑建设项目环境影响、公众关注程度等因素，公示还可以采取广播、电视、报纸等方式作为补充。

金山公馆居民反对在仅距小区25米的地方修建变电站，发起维权。 吴安心供图

至于法律责任保障，征求意见稿规定，建设单位向环境保护主管部门报送环评报告书审批申请时，应当附具公参说明。未附具公参说明或公参说明不符合要求的，环境保护主管部门应不予受理；公参说明存在重大弄虚作假情形的，环境保护主管部门应当中止环评报告书审查程序，责令建设单位限期改正，处3万元以下罚款，并将违规行为向社会公开，纳入企业社会信用系统。

问题是，征求意见稿只适用于应当编制环评报告书的建设项目，没有把编制环评报告表的项目纳入调整范围。诚如本案，根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》，本案建设项目应当编制环评报告表，金山公馆居民就项目环评发表意见的权利可能得不到充分保障。在此建议，征求意见稿不妨强化公众参与保障措施，将编制环评报告表的建设项目纳入调整范围。

如此，本案建设单位才会在金山公馆大门、电梯、物业办公室等“便于公众知悉的场所”张贴环评信息，充分保障金山公馆居民发表意见的权利，不至于居民对该项目环评毫不知情，直到召开规划选址听证会上才有机会发表对项目环评的意见。

当金山公馆居民提出，本案环评报告表没有把变电站及架空线路无线电干扰，有风天气架空线路噪声，以及对自然环境、生态环境、社会环境、生活质量环境的影响纳入评价范围，有可能对居民造成影响时，建设单位才开始认真对待居民意见，根据居民意见修改完善环评报告表。

公参程序保障方面，征求意见稿明确了网络和现场张贴两类必需公示载体。考虑建设项目环境影响、公众关注程度等因素，公示还可以采取广播、电视、报纸等方式作为补充。