罗来东

（中国人民银行成都分行，四川成都610041）

印度住房政策与房地产市场发展的经验及启示

罗来东

（中国人民银行成都分行，四川成都610041）

同为发展中国家与人口大国的中国和印度，都面临着城市人口迅速增加、房价迅速上涨、房地产市场结构性矛盾突出等问题。本文全面梳理了独立以来印度房地产市场和住房政策的变迁，总结印度房地产市场和住房政策的主要经验和做法，并以此提出了推动我国房地产市场稳健、合理发展的建议。

房地产政策；房地产市场；经验与启示

一、印度住房政策的发展变迁

由于印度的土地归私人所有，政府为解决住房问题，出台了系列政策措施，通过多种途径鼓励和支持居民自建住房，引导各阶层居民根据收入状况把现金和储蓄用于建房。在这个总体原则的前提下，结合不同时期面对不同特点的人口、社会、经济发展等问题，可以将印度的住房政策分为以下四个阶段。

1、尼赫鲁时代（1947—1964年）

20世纪50年代，印度农村人口和贫困人群大量聚集到各城市，导致城市住房供应紧张，城市基础服务供应也严重滞后。在这个阶段，印度中央政府出面，为各邦政府提供贷款，用于收购土地和建造住房，以满足日益增长的城市住房需求。住房规划的总体目标是通过协调整合国家资源开展农村住房建造、城市房屋整治和城市贫民窟清理等工程，逐步满足低收入群体的住房需求。为此，印度专门成立了工程和住房部门，设立了国家建设局和城市农村住房规划局，甚至部分邦州为城乡住房建设规划立法。

2、甘地时代和绿色革命时期（1965—1990年）

随着土地价格的上升，住房开发成本愈发高涨，政府直接参与住房建设计划的有效实施遇到了越来越多的困难和障碍。为此，印度政府不得不更多的关注城市建设的均衡增长。特别是对三个超级人口大城市，印度政府通过国家综合统筹和邦州政府区域管理的手段来解决居民居住问题。一是制定颁布和实施《城市土地管理法》，杜绝城市土地过度集中于少部分手中，合理配置城市土地资源，确保中低收入阶层的有充足的住房建设土地。二是在新兴城市实施小城镇发展战略，以缓解城市化发展带来的越来越大的住房需求和社会压力。三是成立住房与城市发展公司，资助福利性住房建设和城市开发计划。四是在部分城市进一步实施城市贫民窟环境改善计划，大力加强诸如供水、排污、排水、道路铺装等城市基础设施建设，逐步改善城市贫民窟的生活条件。

3、后自由化时代（1991—2000年）

20世纪90年代，印度经济社会发展进入后自由化的时代，政府进一步明确了城市化在国民经济中的重要作用，制定城市化发展战略规划，在存量和增量两个方面出台住房政策，推进房地产发展。一是针对前期未能得到有效解决的问题，印度政府出台政策着手实施城市扶贫计划，希望从根本上解决居民自建住房资金不足等问题。二是强调让个人或企业等私营部门承担住房建设的主要责任，公共服务部门不再一力承担住房建设任务，其职责转变为保证住房质量、为贫困人口提供廉价的保障性住房以及土地开发利用等职责。三是成立国家住房银行和建筑材料科技发展促进组织，从市场化的角度拓展住房融资的渠道，并推动了建筑材料的创新和生产。

4、经济全球化时代（2000年以后）

在经济全球化和世界房地产市场爆发式增长的冲击与影响下，印度的城市化进程明显加快，住房需要旺盛，土地供应短缺严重，土地和住房价格持续攀升，大量城市居民无法获得基本的居住服务，贫困人口聚集现象十分突出，贫民窟问题进一步成为影响印度城市化和经济发展的桎梏。为此，在2005年正式启动了“尼赫鲁全国城市复兴计划”，主要措施：对城市贫困人口提供住房补助，改善和治理贫民窟环境，并选定65个住房问题较为突出的城市进行基础设施及服务整治，重点是建立完善城市基础设施及服务的供给机制，更多的发挥多种社会资源的作用，实现城市住房建设的可持续发展。

二、印度房地产市场发展现状

1、供需结构失衡，需求缺口巨大

在印度，2012年住房需求缺口估计约5100万套，如果算上半永久性住房需要被替代的话，那就需要1.13亿套。此外，缺乏基本生活服务设施（如电、水和卫生设施）也是一个很大的问题。独立70年来，印度仍有53%的家庭在其住处不能获得饮用水，53%的家庭没有厕所，33%的家庭缺乏电力。

印度计划委员会估计2012年城市住房需求缺口约为1878万套，但如果把“非耐用“住房包括在内，实际数据达2187万，造成城市27%的住房短缺原因是由于房屋结构质量不合格，69%是由于拥挤的居住条件。房地产市场价格的持续攀升，导致无法承担高房价的城市居民不得不适应恶劣的居住环境。从绝对数量来看，住房短缺问题在农村地区更严重。农村家庭数量在过去40年增加了一倍，但农村地区住房短缺并没有增长，这主要是由于农村土地可获得性增加，建房变得更加容易，尽管施工质量有所欠缺。农村59%的住房短缺是由于房屋结构质量不合格，37%是由于拥挤的居住条件，这与城市刚好相反。

2、居住空间狭窄，拥挤现象普遍

家庭规模大、收入少使得人们不得不接受拥挤的生活环境，难以负担的高房价也使情况进一步恶化。通常情况下，一间房屋生活着2-3人（一套房屋的平均规模是两个房间，平均家庭规模人数约4.9人）便足以证明拥挤的生活环境。在农村，3-4人共同居住一个房间很普遍，对于人均月支出低的家庭尤其如此，类似于城市贫民窟。2002年，居民居住条件有所改善，对于月人均支出在526-615卢比之间的农村居民，住房拥挤程度已经下降到2.4人/间，而在城市地区要达到同等居住水平人均月支出则需要达到或超过776-915卢比。

3、住房负担沉重，贫富差距明显

为满足不同收入阶层住房需求，印度政府也试图通过提供保障性住房等措施解决住房问题。经济弱势部门和低收入阶层购买保障性住房的资金可通过家庭贷款获得，贷款每月还款额不超过家庭月收入的30%，住房的使用面积在30-60平米之间。中等收入家庭的住房贷款月还款额一般不超过家庭总月收入的40%，住房使用面积大约在120平米左右。后来新标准规定贫困线以下的阶层，住房负担成本是5%，经济弱势部门负担成本降至20%，低收入和中等收入阶层仍然保持在30%-40%之间。

对于贫困线以下的群体，家庭收入与房价差距是最大的，贫困线以下人口占到了印度总人口约22%，处于贫困线以下的城市人口和农村人口分别在14%和26%左右。印度有学者将住房承受能力定义为住房开支占收入的比例，并假定贫困线以下的群体每月最多只能将5%的收入用于住房开支，这个数字在2009年大概是134卢比。

三、印度房地产市场与住房政策的经验及启示

1、重视住房在经济发展和民生服务中的巨大作用，制定完善的住房政策

房地产市场具有投资规模大、覆盖子行业多、经济带动作用明显等特点，逐步成为大部分发展中国家经济快速增长的发动机。对中国而言，无论是刺激内需还是供给侧改革，房地产市场平稳发展都是经济结构调整和持续发展的调节器与稳定器。推动房地产市场的持续健康发展，一是要重视大型城市的带动辐射作用，兼顾区域平衡和社会公平，充分考虑房地产投资和发展在区域间的协调，关注居民获取住房的承受力，避免出现因房地产市场发展导致贫富差距拉大等情况。二是在兼顾区域平衡发展方面，政府应该综合多方面因素制定出台差异化政策，积极引导资金从特大型城市向大型、中型和小型城市流动，从经济发达地区向欠发达地区流动，进而引导人口在各类城市中均衡摆布。三是在解决民生问题上，政府部门应鼓励多渠道房地产融资服务发展，进一步健全和完善保障房住房体系的建设及其配套设施建设，加大政府在保障性住房中的引导和支持作用，为中产阶层、弱势群体等不同群体提供差异化的信贷倾斜和扶持。

2、加强房地产基础设施建设，提高房地产建筑质量

虽然印度政府多次调整和出台住房政策，但从实际效果来看，印度的住房政策总体上是不尽如人意的。导致印度住房政策效果和房地产发展进程缓慢的原因有很多，其中很重要的就是印度一直没有有效解决基础设施的滞后问题，同时印度的住房建筑质量也是问题颇多。相较印度而言，我国的城市基础设施建设发展速度更快，质量和水平也更高，但城市交通拥堵、污染严重以及近年来频发的内涝等问题比较突出，基础设施建设存在诸多问题，还应该大力加快城市基础设施建设。

3、制定合理的住房政策，稳定房地产市场价格

房地产价格持续上涨是当前许多国家房地产发展过程中面临的普遍问题。对印度而言，独特的土地制度和巨大的贫富差距使得房价的不断上涨，将进一步加剧了社会中低阶层的生活成本和压力，对印度人民生活水平和提升和社会稳定产生的严重的影响。2016年以来，我国主要一线城市房价上涨的势头有所抬头，地王、楼王频现，未来房地产价格进一步上涨的预期明显。我国应充分借鉴印度住房政策失败的经验和教训，加大房地产市场的政策引导和管控，通过节约利用土地资源、合理区域平衡和科学规划城市布局、创新房地产融资方式和降低土地成本等措施防止房地产市场价格的过快上涨，通过推进棚户区改造、保障性住房建设等工作解决社会各阶层的住房需求，确保房地产市场平稳发展，发挥房地产市场的社会稳定器作用。

4、充分发挥多元社会力量合作，共同实现居住保障

国际经验表明，各类社会组织在参与解决城市低收入住房问题方面可以发挥巨大的作用，应该得到各国政府的鼓励和正确积极的引导。印度先后建立了诸如区域资源中心组织、国家贫民窟定居者同盟、青年志愿者联合会等非政府组织和社区组织。这些组织积极开展与政府的各方面合作，在帮助中低收入者改善住房条件等方面发挥的积极的作用。我国在探索解决低收入居民住房问题时，也可以借鉴印度的经验和做法，积极鼓励社会力量的介入，在政府引导和监督的前提下，充分发挥多元化社会力量的补充优势，共同实现居住保障。

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[3] 张仁枫：独居特色的印度房地产业：问题及其原因分析[J].南亚研究季刊，2013（1）.

[4] 张仁枫、王莹莹：印度房地产市场发展的现状、问题与启示[J].亚太经济，2013（2）.

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（责任编辑：范曦卓）