王雨+刘蓼

【摘 要】土地流转对促进土地资源优化配置、提高农业经营效益、实现农业现代化、促进农村新型城镇化建设具有重要意义。本文基于连云港赣榆区土地流转的实证研究，通过实地调研，发现在新型城镇化进程中我区土地流转存在着流转服务体系建设不规范、对土地流转认识不到位、干群矛盾加剧等潜在的社会风险，并对导致风险的原因进行了分析，提出了强化组织领导、规范流转行为等具有可操作性的对策和建议，对更好地预防和减少农村土地流转中危机事件的发生，进而建立健全农村土地流转的风险防范机制，实现农村的稳定和谐发展具有重要的现实意义。

【关键词】现代农业 土地流转 对策研究

1 赣榆区土地流转的概况

1.1 土地流转的现状

赣榆区现有总人口117.85万人，其中农业人口64.55万人。全区耕地面积为105.08万亩，农户232400户。目前，全区已累计流转土地面积55.65万亩，其中，种养大户经营38.55万亩，农业龙头企业经营9.27万亩，城镇居民及其他组织经营7.83万亩。2014年新增土地流转面积5.6万亩。累计发展农业适度规模经营面积104.06万亩，占到总耕地面积的91%。104.06万亩规模经营面积中，实行土地集中型的31.34万亩，合作经营型的3.25万亩，统一服务型的是69.47万亩。

1.2 土地流转的特点

（1）以项目带动为流转主导。厉庄、沙河、门河、金山等镇先确定要发展的项目，然后根据项目的需要进行土地流转，流转出的土地直接用于要发展的项目，减少了流转出的土地被闲置的可能性。厉庄镇为发展蓝莓种植流转10000余亩土地。

（2）以委托流转为主要形式。各镇集中流转的土地，大多采用委托流转的方式进行，即农户与村民委员会签订委托流转协议，农户将其承包地委托村民委员会进行转包或者出租。黑林、塔山、石桥、金山等镇多采用这种流转方式。金山镇还成立了金山镇高效农业开发有限公司，将各村流转出的土地集中起来，由公司进行运作。

（3）以有偿流转为发展方向。无论是农户间自发流转，还是政府引导流转，都是以有偿为前提，流转价格高低，视当地经济发展水平等因素确定，每亩从三四百元到一千多元不等，最高每亩达到1200元。沙河镇发展现代农业每亩土地流转费用为前五年1000元，第二个五年1100元，后六年1200元；厉庄镇发展蓝莓种植每亩流转费用800元，蓝莓见效益后，再从投资商纯利润中拿出5%用于农户分配。

（4）以规模流转为推进重点。各地在引导土地流转工作中，都以连片规模流转为主，塔山镇新流转土地3000余亩，每块都在500亩以上；金山镇新流转土地2000余亩，每块都在250亩以上。土地流转后实行规模经营，解决了农民家庭分散经营的管理难、效益低等问题，提高了农村土地经营效益。

2 赣榆区土地流转存在的问题

2.1 农民土地流转的意愿不强

《农村土地承包经营权流转管理办法》第一章总则第二条规定：农村土地承包经营权流转应当在坚持农户家庭承包经营制度和稳定农村土地承包关系的基础上，遵循平等协商、依法、自愿、有偿的原则。赣榆是经济欠发达地区，老百姓小农意识浓厚，土地就是“命根子”。走访调查发现：大部分农民认为土地对于自己的家庭非常重要，是生活的依托，如果外出打工赚不到钱，还有两亩地；部分农民宁愿将土地荒着，也不愿将土地流转出去；还有部分农民因为国家出台了种粮有补贴等一系列惠农政策，种地不仅不用交钱还发钱，更不愿意将土地流转出去。

2.2 土地流转服务体系不健全

一是，土地流转服务平台的建设对土地流转的正常运行，保护农民权益，有至关重要作用。赣榆各镇依托农经中心成立了镇级“农村土地流转服务中心”，但在运行中由于对土地流转重视程度不够、资金短缺（部分工作人员只发1200元的基本工资，没有工作积极性）、人员老化（工资待遇低，留不住年轻人）等原因，土地流转服务中心形同虚设，没有发挥应有的作用。

二是，土地经营权流转市场单一，规章制度缺乏。多种形式的土地经营权流转市场有利于土地流转的健康发展，而目前赣榆土地流转市场单一，区级土地流转服务中心和村级土地流转服务中心尚未成立，土地流转的管理制度、土地流转的监测制度等也没有建立，不规范的土地流转会导致严重的社会问题。

2.3 土地流转中干群关系紧张

随着经济社会的发展，基层社会矛盾被激化，因土地流转而引发的社会矛盾日益突出。一是社会不断发展农民的维权意识和参与村级事务管理的意识不断增强，越来越注重自身利益与发展，与村干部威信不高，工作不透明，形成鲜明对比，老百姓认为规模化土地流转，村干部有利可图，反对流转。二是部分基层干部没有掌握好新时期群众工作的方式方法，在土地流转中将小矛盾激化成大矛盾，阻碍土地流转进程。城头镇苏清墩村就因为农户与村干部有矛盾，不同意将自己的承包地流转，导致该村错失发展规模种植的机会。

一是政府部门管理缺位。赣榆区1997年进行土地二轮承包，土地承包经营权的登记管理混乱，户证分离、权属不清，甚至个别村委会土地账目不全，导致其对群众的号召力大大减弱，激发农民的负面情绪，成为土地流转的障碍。

二是土地流转合同不规范。农户之间的土地流转协议仍然以口头协议为主，即使签订合同也不规范，条款不全，权利与义务不明，导致双方责权界线不清，容易引发纠纷矛盾。以2013年为例，全区应签流转土地合同17，818份，实签8，652份，仅占应签份数的48.5%。

3 赣榆区土地流转对策分析

土地流转社会风险防范事关土地流转制度运行的成败，土地流转的顺利推进不仅关系到农业现代化的发展，而且对“三农”问题的解决，对整个国民经济社会发展都有着重大作用。

3.1 建立健全土地流转管理和服务体系

土地流转管理制度的健全和服务体系的完善，不仅有利于土地流转的健康发展而且是保障农民权益的基础。一是完善区、镇、村三级的管理和服务体系，让农户与土地流入方之间的流转程序有法可依，逐步规范赣榆的土地流转市场。建立区级土地流转信息库。在完善三级土地流转服务平台的基础上，建立土地流转信息库，开展土地流转登记、信息发布、土地评估，变更等服务。通过管理和服务体系的完善，让农民成为土地流转的正真受益者。二是从规范流转合同入手，采用统一格式的文书档案资料，明确承租双方责、权、利，规范引导双方履约行为，及时登记和备案，切实维护流转双方的权益。防止因土地流转产生的各种社会风险。三是完善市场化的流转价格机制，因流转价格随意性较大，没有统一的参考标准，建议在保障农民土地承包权益的前提下，尽快出台新的土地流转价格指导标准。

3.2 善做群众工作，打开土地流转新局面

只有取得群众的认可，党的方针政策才能贯彻落实下去，当前农村土地流转是农村、农业、农民工作的重点，土地是农民的命根子，群众是土地流转的主体。要预防土地流转社会风险的产生，必须千方百计调动广大群众参与土地流转积极性，搞好干群关系。首先，要善做群众思想工作。掌握群众在土地流转中群众产生的正面情绪和负面情绪，积极引导，利用电视、广播、墙报等加强对土地流转现实意义的宣传，让群众明白土地规模流转对发展农村经济、提高土地利用率、增加农民收入有重要作用。其次，以务实的作风处理土地流转产生的各种纠纷。土地纠纷调解率低是不争的事实，究其原因还是双方利益问题，这就要求基层干部深入群众当中，抓住纠纷的“起火点”，将矛盾化解。最后，要加强对土地流转典型的宣传。对那些在土地流转过程中，观念较新，经营效益较好的经营大户要充分利用各种媒体进行大力宣传，切实发挥典型的带动作用。

3.3 多措并举，解决农民的后顾之忧

一是创造就业机会。滞留在农村的劳动力以文盲、半文盲和小学文化程度为主，必须加大对他们劳动技能的培训，使农民离开土地有再就业的能力。塔山镇就依托“万亩良田工程”，对3个自然村进行整体搬迁，小城镇建设的如火如荼，民营小企业遍地开花，建材市场异常红火，砖瓦、水泥、玻璃等建材供不应求，失地农民离土不离乡，幸福感较强。

二是加大基础设施建设。政府应逐年加大基础设施投资的力度，与农民密切相关的文化教育、医疗卫生、供水、供电、垃圾处理等基础设施建设要逐步配套，新建的居民集中居住区要到达农民的期望值。

三是加强农村最低生活保障、养老保险、医疗保险等农村社会保障体系建设，只有逐步弱化农民对土地的社会保障功能的依赖性，才能打消农民的后顾之忧，提高他们对于土地流转的积极性，减少社会矛盾。

3.4 妥善处理土地流转纠纷，维护社会和谐稳定

当前农村土地流转纠纷处于高发期，矛盾复杂、难处理，涉及到法律、法规、政策、地方民俗等多个方面，在处理的时候要本着实事求是的原则，以法律为准绳。首先思想上要高度重视，建立健全调处土地流转纠纷机制。对已经发生的土地纠纷要第一时间赶到现场，稳定当事人情绪，合情合法处理；对尚未发生的土地纠纷要从源头上预防。其次，把土地流转纠纷问题解决在基层。镇领导和村干部要善于调动一切可以调动的力量，组建由法院、政府和村干部联合构成的矛盾调处机构，充分利用当地的风土人情，及时给群众心理疏导，维护群众的合法权益，把土地流转矛盾纠纷化解在基层。

参考文献：

[1]王雨.苏东沿海地区农村土地流转问题研究[J].学理论，2013，（19）：105-106.

[2]李贤宝.赣榆农村土地流转调查[J].江苏农村经济，2010，（8）：58-59.