黄　霖　徐　健　周迪威　徐秀珊　林晓薇

(福州外语外贸学院，福建　福州　350202)



经济论坛

福建省生态补偿制度存在的问题及改善措施

黄霖徐健周迪威徐秀珊林晓薇

(福州外语外贸学院，福建福州350202)

福建省政府在面对现阶段经济社会的高速发展、资源与环境之间所存在的矛盾日益显现的情况下，尝试对建立生态补偿机制进行有益探索和实践，但由于林业生态建设具有非常典型的外部性，使得林业的发展在运行过程中需要面对许多的艰难险阻。所以，建立完善、健全的林业生态补偿机制在其中发挥着重要的作用。通过借鉴其他省份对生态补偿机制的一些优秀做法，提出一些有利于改善福建省生态补偿制度的措施。

福建省；生态补偿制度；改善措施

福建林地面积占陆地面积的65%以上。长年保持着中国大陆森林覆盖率的桂冠。长期以来，丰富的林业资源为我们提供了丰富的燃料，纤维，木材，食物和药物等各种各样的产品，是福建人民生产生活的坚强后盾。然而，随着经济社会的快速发展，福建省林业方面也遭遇了诸如林地采矿过度，水土流失，生物多样性破坏等各种问题。为了有效的处 理上述问题，就有必要建立健全福建省生态补偿机制，把生态补偿对保护福建林业生态环境的作用充分的发挥出来。

一、建立完善、健全的福建生态补偿机制的意义

1.有利于快速的改善福建省经济增长的方式、方法

从资源环境的角度上讲，福建省是大陆地区森林覆盖率最高的省份，森林资源丰富。近些年来，随着经济建设发展的需要，福建生态环境面临着严峻的挑战，我们只有狠抓能源的使用过程、推进节能减排，建立完善的生态补偿机制，推动生态向绿色环保方向发展、循环再生发展和低碳低能耗发展，才能有效打破的资源与环境的瓶颈制约，不断的提高经济发展的质量与效益。2.有利于加快区域生态建设

我省立足于现阶段所存在生态环境与拥有的经济条件，着力构建良好协调发展的生态效益型、质量型经济体系，希望通过不断地努力奋斗，使福建省成为生态环保型，经济发达、城乡居环境优美舒适、自然资源可持续重复利用、人与自然和谐有序发展的省份。

3.有利于激励生态环境保护行为

生态补偿机制是通过一定的政策性手段来实行对生态保护的内外部相结合，相应的费用由生态保护成果的受益者来支付，实现对生态环境保护实施者的合理回报和增强生态产品的可持续生产与供给能力，激励社会各界人士增加对投资生态环境保护的意愿并使生态环境的资本增值，逐渐实现对生态保护行为的个人自觉、自愿的伟大诉求和利益诉求。

二、当下福建省生态补偿所存在的问题

1.缺失法律规范

在福建省从提出生态补偿以来，相关部门只停留在提出问题，对改善对生态补偿的最基本层面，只能在部分文献中找到零散法律条例，并未提出一部完整有效的法律条款条例以严谨的通过政府手段明确对生态补偿的严格要求以及发展方向目标，从而导致生态补偿过程中无章可循、无法可依。

2.补偿的范围窄

目前福建地区生态补偿的范围较窄，仅仅局限于退耕还林、林区、矿区等地区的森林覆盖率恢复，而并未触及到福建省较为重点的生态型服务型地区，价格低廉甚至是无需收费的生态服务、对生态环境造成巨大损害的地区与企业之中的造成相应后果的主体并未对相关生态环境采取措施进行弥补。

3.缺乏有效的资金保障

近年来，福建省对生态补偿方面资金的使用来源单一。由于长期以来人们对自然界资源的廉价获取甚至对生态资源无偿贪婪的思维方式，导致政府对生态补偿资金调拨的来源仅仅由政府提供。另一方面，资金的管理也存在着极大的缺陷，资金得不到集中用于一些较大的生态区域的维护建设，而是分散的使用在各处零散的地方，从而造成资金的浪费。

4.生态补偿主体单一

政府未发展社会资源，通过各司其职、各补齐偿的手段，集齐生态所有能利用的社会企业、部门所有的资源，而不是仅仅定位于政府出面对生态进行补偿，通过增加生态补偿的主体，能充分利用社会各界的能力，更好的发展健全福建省生态补偿的未来。

三、福建省生态补偿的原因分析

1.政治体制不完善

生态补偿管理体制脱离了实际存在的生态问题，生态管理局的领导层对生态资源合理利用后所做的相关补偿仅仅只是纸上谈兵，对生态补偿机制的建设一直不给予重视致使各个区域难以采取更好的保护环境的措施，进而无法做好预防工作使生态环境不遭受破坏，导致生态系统难以得到平衡。中国一直以来在生态环境保护建设的投资力度还是挺令人欣慰的，但是由于政治体制还处于改善阶段，对于生态补偿机制的实施也是屡屡不到位，而其实施最大的阻力就是资金严重匮乏。

2.生态补偿标准不统一

在缺乏统一的生态补偿标准的前提下，致使生态补偿在地域划分界限上出现了模糊不清的现象。生态学有关理论中对于不同生态补偿标准的分歧有这样的说明：地域生态系统的差异化必然导致不同地理环境的生态服务系统，有些生态环境较好的地域具有极重要的生态服务系统，这样的地理环境就像它们的天然屏障保护着这些区域的生态环境。而有些生态环境较差的地域必须通过开发建设才能更好的发展经济。生态补偿标准的不统一必将导致生态环境问题的出现并且得不到解决，各个区域的补偿标准必将出现分歧，实施过程也会效率低下，所以便出现了生态补偿范围狭窄的问题。

3.资金投入力度的不足

保护环境与区域经济的发展具有非常紧密的关系，一般而言，发展经济往往是以牺牲良好的自然环境为代价，所以需要建立一个使环境受到保护的机制，这也是国家重视生态补偿这一方面的原因。我国实际情况看，生态环境良好的区域往往是经济水平低下地区，而这些区域如果开始发展，为了提高生活水平而肆意利用自然资源，又会使得生态环境遭到破坏。如果缺乏投入的大资金，这些区域就失去了恢复良好的生态环境的能力，这对生态环境而言无疑又是一大可持续性的破坏。而这一切都归因于缺乏合理的生态补偿机制。

4.主体补偿对象不够具体化

国家作为生态补偿的重要投资对象，对于生态补偿机制能否有效地实施至关重要。而生态补偿这一主体对象却是十分的抽象化，它并不是实实在在的物体，而是要通过一种行为来体现。但“国家是间接通过各种不同机构以及国家机关参与法律活动和有效的实现自己的功能的。”换句话说，国家就像是一部机器，而这个机器只有努力运行了，它的各个程序才能正常运转，而生态补偿机制就是其中一个需要完成的任务。所以说，生态补偿的实施需要国家的高度重视和大力支持。

四、改善福建省生态补偿现状的措施

1.对生态补偿制度顶层设计进行加强，稳步向综合性补偿发展

总的看来，当下福建省的生态补偿实践还局限于一些基础要素较为单一的资源补偿。当然，在这些方面，有更加明确的生态保护对象、有相对单一的补偿目标、利益相关方关系比较清晰，协调一致，实施起来绩效更为显著。而且，上述生态补偿的实践相互之间尚没有形成衔接有机、匹配协调的政策格局，基本还属于从各单项政策角度出发来设定和实施的功能分类补偿。随着经济社会的高速发展，环境、生态因素的影响和作用越来越明显，生态补偿的影响将越来越大，生态效益也将更为全面综合。为了适应环境的发展，我们就需要加强顶层设计，对各单项补偿政策进行集成和融合。走出单一性的资源要素补偿，转而走向全方位的综合性资源补偿。

2.完善环境产权法律法规，夯实生态补偿的实施基础

当前，我国的环境保护法和资源法体系虽已较为完备，对于生态保护与建设的扶持、补偿要求和操作办法等方面在相关的法规与政策文件中都有具体内容。但当前的法规体系对这些利益主体在生态环境方面权利和责任的关系也仅限于原则性的规定。不仅如此，还存在着自愿补偿要求多，强制性补偿要求少等各种问题。这就造成了各利益主体在生态环境保护方面权利、义务和责任的关系难以根据法律法规去界定。

3.科学核算生态补偿标准

我省目前的生态补偿核算标准，存在诸多问题。比如某些利益主体为保护环境而付出的直接利益损失和间接利益损失无法得到恰当的计量。而且搞不清楚是谁补偿谁、为什么补偿、补偿多少及如何补偿。因此，健全生态补偿标准体系，完善生态补偿政策的任务迫在眉睫。然而，确立生态补偿标准(也就是补偿额度)是建立生态补偿机制过程中技术含量比较高的一环。需要识别评估相关资源环境要素与价值量，计算生态保护外溢的生态效益还有额外的直接成本和机会成本。这也需要更高专业水平的生态补偿标准制定者与补偿政策执行者。

4.发挥公共财政在生态补偿上的先导功能

众所周知，政府主导的生态补偿机制在一些涉及面广、复杂程度高的领域具有制度优势，比起市场主导的生态补偿机制，在实施上更容易显现出成效。所以我们在解决一些由重大工程所引起的生态补偿问题时，采用政府机制比采用市场机制更有效。因为此种情况下，利益相关者众多。通过市场机制也许会收效甚微。为了避免市场主体无止境的讨价还价的困境，同时更好地做到公平效益两手抓。就应该采用政府机制，由有关政府出面，集合各方利益诉求，使用公共财政转移支付等方式，率先承担起生态补偿的责任，降低实施补偿政策的成本，提高解决问题的效率。

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(林晓薇为本文通讯作者)

2014年国家级大学生创新创业训练计划项目：生态补偿资本市场化途径研究(项目编号：201413762005)