王月霞/中共淮安市党校

我国现行社会保障制度的概况与反思

王月霞/中共淮安市党校

党的十八大报告在提出统筹推进城乡社会保障体系建设中指出，“社会保障是保障人民生活，调节社会分配的一项基本制度。要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。”制度碎片化将是我们下一步改革与制度重建的起点与突破口，对社保制度碎片化的探讨与反思，将有助于我们凝聚共识，努力构建有中国特色的社会保障体系。

碎片化；社会保障制度；二元经济

20 世纪 90 年代初，国家深化国有企业单位改革，为实现减员增效的公司制市场主体改革目标，破除企业大包大揽的单位制特征，出现了大量的下岗失业人员。为了配套国企改革，减少改革阻力与社会成本，社保制度就被国家重新建构，以应对改革中出现的问题，化解改革难题，发挥社会保障“安全阀”和“稳定器”的功能。中共十四届三中全会审议并通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》确定的社会统筹和个人帐户相结合的部分积累制养老保险模式，主要针对正规就业人群。随着改革的深入和参保覆盖范围的扩大，国有企业职工早已应保尽保。当统账结合的制度模式进行推广时，其弊端就显现出来了。市场经济环境下大量流动人口涌现，非正规就业成为解决包括下岗失业人群在内的主要就业方式。这种养老保险制度设计就难以起到真正保障作用，无法有效承担起为民众提供有关未来安全预期的功能。制度缺陷很快以流动人口比较集中的广东省出现的大量农民工“退保”现象显现出来，并有增无减，一年比一年严重，截至2007 年底已办理退保手续 1000 万人。

我国一直存在着城乡二元经济结构，并由此产生了不同内涵的二元化形式。社会保障制度也存在城乡之别，改革开放以来，依赖于农村集体经济组织管理体制的各类保障名存实亡，养老和医疗两大领域的需求完全由个人及家庭承担满足养老保险与医疗保险体系的建立，并没有及时考虑到农民群体的需求。新世纪以来，随着“工业反哺农业、城市支持农村”历史新方位的确立，国家针对亿万农民群体迅速建立起来了新型农村合作医疗制度、农村最低生活保障制度及新型农村养老保险制度等一系列社会保障。一定程度上避免了农民“因病致贫、因病返贫”等风险。但是，农民与城镇职工分属不同的社会保障体系中，其制度规定与待遇标准都不一样。

一、我国社会保障制度的现状

自改革开放以来,我国社会保障制度取得了有目共睹的巨大成就,对促进社会公平,提高经济发展水平,保障基本生活等方面都有重大意义。但由于我国的社会保障体系还处于低级阶段,其自身在发展和完善的过程中存在着诸多问题,需要我们的正视和解决。

（一）改革开放以来社会保障工作取得的成就

改革开放以来,我国的社会保障制度取得了举世瞩目的成就,社会保障项目不断增多,保障的覆盖面不断扩大,收益人数不断增多,保障的标准不断提高,政府的投人力度不断加大,管理监督不断加强,公平与效率问题不断改善,为经济体制改革和社会发展做出了巨大贡献。社会保障制度的不断健全为市场经济的正常运行提供良好的社会环境和保证条件,兼顾效率与公平,有利于劳动力平等进人市场,参与竞争,使劳动资源得到合理开发和利用,企业通过社会保障使失业者的基本生活得到保障,从而为企业竞争和资源的优化利用创造良好的外部环境,维护经济又好又快发展。我国社会保障制度给予了劳动者足够的物质帮助和生活保障,为他们解决了后顾之忧,调动了劳动积极性,有利于化解社会矛盾,推动了社会主义和谐社会的建设与发展。

（二）我国社会保障体系存在的问题

1.制度“碎片化”问题突出，公平性问题日益凸显

由于制度设计、缴费水平、筹资机制等因素的制约，目前，我国不同人群所能享受到的社会保障权益待遇还存在着显著差距，并有继续拉大的趋势。 从养老保险看，以农村居民为主要目标对象的居民养老保险制度在设计上没有建立明确的待遇调整机制，中央对于居民养老金待遇的规定标准连续多年没有调整。 一些经济较为发达、财政实力较为雄厚的地方政府提高了养老金标准，但从全国情况看，居民养老金待遇水平偏低的问题没有得到解决。以医疗保险为例，新型农村合作医疗的人均补助标准为320元，总筹资水平普遍在400元左右，不足城镇基本医疗保险筹资的30％。受此影响，新农合报销目录所规定的基本药物、诊疗项目也少于城镇职工基本医疗保险目录。

2.限制了劳动人口的自由流动，不利于统一的劳动力市场的形成和建立。

郑秉文教授撰文指出，“在社会大转型时代，劳动力要素流动是市场经济的一个内在要求，全国大市场的形成有赖于社保制度的配套和支持。”碎片化造成的各类社保制度间无法有效转移接续，不利于人们的空间位移。碎片化导致的制度性区隔问题，极大地损害了流动人口的社会保障权益。农民工流动群体的大规模流动就业，各类正规就业者在不同就业单位间的转换职业，都被社保碎片化拖累。“在多种退休制度下，不但农民工难以转续社保关系，就连机关干部向私人部门、私人部门向公共部门、私人部门跨省市的流动，社保关系转续也都统统成为难题。现阶段社会矛盾、社会冲突等较为突出，在落实中央提出构建和谐社会的战略部署中，保持良好的社会流动是维持社会稳定的一个重要‘稳定器’，否则，制约社会流动的社保制度就将成为一个潜在的‘火药桶’。”这也带来流动人口社会融合困难，不利于和谐社会的建设。流动人口尤其是农民工的退保现象也使我们认识到，碎片化不利于扩大社保的覆盖面，不利于社保制度的长期建设与可持续发展。再次，制度碎片化也不利于拉动内需。外贸依存度过高的发展方式，已经在 2008 年的金融危机中为我们带来了警示，必须通过建立健全透明有效的社会保障，促进人们的消费决策，提振消费信心，才能使得我国经济持续健康平稳的发展下去。中国农村人口占总人口 70％左右，拉动内需就不仅仅是城市的事情，重心仍在农村及农民。为了促进农民消费，就需要统筹城乡社会保障体系，就必然要解决制度碎片化问题。我们要确立社保制度促进经济增长的明确政策理念，发挥社保制度体系促进居民消费行为和扩大内需的功能。只有建立健全的全国统一的社会保障制度体系，才能更好地支撑我国经济发展方式的转型，实现我国经济由投资与外贸拉动为主向内需拉动为主的积极转变。最后，社保制度碎片化还成为社保制度改革的阻力，如关于延迟退休年龄引发的争论。制度正在定型，并逐渐固化，相关的利益获得者会在政策改革过程中进行阻挠，延迟制度整合的时机。“机关事业单位的养老改革必须得动，如果不动，任何改革都是劳神费力，就是‘碎片化’，绕来绕去还是没有把机关事业单位搁进去。[1]”

3.基金存在远期支付能力缺口，财务可持续性不足

基本养老保险和基本医疗保险制度的基金资产规模过小，维持可持续的长期支付能力面临一定的挑战。2013 年，职工基本养老保险虽然实现了收大于支，但基金收入构成中保费收入 1.76 万亿元，财政补贴收入 3038 亿元，剔除财政补贴收入，基金已无法实现收支平衡，出现“赤字”1563 亿元。 同时，随着人口年龄结构的老化和待遇水平的上涨，远期的支付责任会进一步扩大，保费“收不抵支”的趋势将会更加明显。 如果财政补贴不到位，养老金将出现“入不敷出”的财务失衡问题，可持续性无法得到保障。从职工基本医疗保险基金的收支情况看，2001 年～2013 年收入增速为 18.9％，而基金支出增速为22.7％，已出现了基金“支快于收”的趋势。由于统筹层次过低，无法在较大的范围内进行调剂，部分地区已经出现了基金紧张的问题。

二、改革和完善我国社会保障制度

搞好我国社会保障制度改革的核心问题,就是处理好公平与效率的关系问题,加快完善与经济发展水平相适应的社会保障体系,是贯彻落实科学发展观和实现“中国梦”的本质要求和重要内容。

（一）坚持公平与效率相统一的原则

改革和完善社会保障制度要坚持效率优先、兼顾公平,坚持公平与效率相统一的指导原则。公平、效率与社会保障制度密切相关,我国社会保障体系在公平与效率问题上缺乏一个明确长远的指导思想,致使再分配既难以实现公平,又有损效率。扩大社会保障制度的覆盖范围,使得人人享有社会保障,这是我国社会保障制度建设的长期奋斗目标,也是实现公平性的必然要求。增加社会保障项目,涉及养老、失业、退体、疾病、交通、食品、住房、意外等社会方方面面的保障项目,充分体现公平性原则。统筹地区发展,统筹城乡建设,促进社会经济整体水平的提高,经济效率水平的提高为社会保障制度提供了物质保证,是保障公平性的物质基础。合理确定支付水平,让社会保障水平与经济发展水平相适应,明确政府、企业和个人的责任,不断完善支出结构,积极推动公共财政建设,扩大资金来源渠道,促进社会慈善事业的发展,不断完善支出结构,实现公平与效率的统一,推动我国社会保障制度的发展。

（二）统筹城乡发展,健全农村保障体系

加强农村社会保障制度建设,统筹城乡发展,缩小城乡居民的收人差距。我国农村人口规模大,经济发展水平较低,致使农村保障体系存在很大缺陷。由于城乡发展的不平衡,不管是基础建设方面,还是社会保障方面,农村都不能与城市相比,这是由农村的经济实力决定的,但却是可以通过统筹协调加以弥补的。高度重视加快农村社会保障制度建设是维护社会稳定、促进社会和谐的需要。促进城乡社会保障事业的统筹发展,将社会保障工作的中心和财政投人的重点向农村适当倾斜,在城乡社会保障体系尽可能统一的前提下,农村保障体系的一些政策要立足于农村不同于城市的客观实际上,与城镇社会保障政策要有所差别,符合农村经济条件的实际情况,并加以创新,从政策和舆论上加以引导,确保农村社会保障政策的普及实施。扩大农村消费,进一步加大在一次分配环节增加农民收人的力度,深化收人分配改革,增加农民收人在初次分配中的比重,加大对农村社会保障的投人促进农村整体收人水平的提升,缩小与城市的经济发展差异,实现效率与公平的均衡,特别要着力解决农产品价格低、农民就业不充分和农业科技化水平低等三农问题,促进农村保障制度的深人贯彻落实。深化农村社会保障制度的思想教育,让农民自觉主动地维护自身的利益,树立社会保障意识,有助于农村保障工作的展开,促进城乡一体化发展[2]。

（三）加快社会保障的立法进程,着手制定统一规范的社会保障法律

1.建立为广大社会成员接受的社会保障法律体系,将公平置于法律的保护之下。以发展的眼光看问题,转变传统的观念和体制,实行市场经济要求建设社会保障机制。建立社会保障的管理和运用机制,更好地促进社会效率,加大财政投人力度,监督和管理保障资金的使用和流向,保证社会保障制度的切实实施。调节收人差距和消费差距,强调人民群众的广泛参与,发挥企业、组织和社会团体的作用。促进社会保障的发展,最根本的是以经济建设为中心,科学发展,实现共同富裕,这也是实现“中国梦”的目标与要求。

2.建立更加公平的待遇确定机制，理顺收入分配关系。

待遇权益与缴费责任之间关系不明确，是我国当前社会保障制度公平性不足的重要表现。“十三五”时期，应从顶层设计入手，理顺制度的收入分配关系，建立更加科学、合理的待遇确定办法，兼顾起点公平、过程公平和结果公平。

一是建立常态化的职工养老保险待遇指数化调整机制。应参考养老金制度成熟国家的先进经验，建立起以缴费基数、缴费年限和当前养老金待遇水平为主要影响因素的城镇职工养老金待遇调整机制，既保证再分配环节的公平性，也兼顾“多缴多得、多劳多得”的经济激励功能。二是改革失业保险金计发办法。将失业保险的数量和发放时限与个人缴费基数、失业前收入、家庭未工作人数等因素挂钩，实现对失业者退休前收入的合理替代。同时，保障失业家庭生活稳定。三是完善生育保险待遇享受机制。生育保险是中国特色的社会保险险种，是对执行计划生育国策妇女的特殊保护。应本着“全民皆保”的理念扩大生育保险保障范围，允许已建立起生育保险关系或者有较长缴费记录的育龄期妇女享有各项生育津贴和孕产期费用报销待遇，鼓励地方探索生育保险“家庭化”，允许未工作育龄妇女通过配偶单位参保方式获得相应保障。

根据我国当前的具体国情和经济水平,社会保障制度的健全和完善需要不断调整公平与效率的关系,既保证分配的公平,维护国家的长治久安,又考虑经济效率,确保劳动者的积极性,坚持公平与效率的统一。在当前的经济体制下,只有经济协调发展,社会和谐稳定,才能实现公平与效率的统一,充分发挥社会保障制度的保障功能。

[1]郑秉文.法国高度“碎片化”的社保制度及对我国的启示[J].天津社会保险，2008，（3）：41-44.

[2]郑功成.中国社会保障改革与未来发展[J].中国人民大学学报，2010，（5）：2-14.

王月霞：女（1965—），江苏淮安人，中共淮安市委党校高级会计师。