■文/韩 宁 林 明

多方联动聚合力 执法监管助发展
——某企业无证生产销售列入工业产品生产许可证目录案例分析

■文/韩 宁 林 明

制冷设备是制冷机与使用冷量的设施相结合的装置，广泛应用于医药、冶金、化工、楼宇等领域，实现制冷、冷藏、冷冻等功能。2003年，国家质检总局开始对制冷设备产品实行统一管理，实施工业产品生产许可证制度，获证企业主要分布在珠三角、长三角和环渤海地区。2015年，广州市质监局组织开展对制冷设备企业工业产品生产许可证专项执法检查，对一些问题企业进行立案查处和督促改正。在这一过程中，发现了若干具有代表性的问题，值得深入思考解析和思考。

【案 情】

一、主要案情

2015年11月中旬执法人员前往A制冷设备生产企业进行检查。在查阅A企业生产施工单及销售发票时，执法人员发现其曾在2014年8月至9月期间生产并向C企业销售过6台货值51897.44元的标称为“A品牌吊顶式冷风机”产品。在执法人员进一步问询下，A企业负责人对上述产品主技术指标及性能进行了说明，并提供了相关技术资料加以证明。执法人员从其名称、执行标准、性能功效等方面，认定上述产品列入工业产品生产许可证目录制冷用换热器中的“氟利昂制冷装置用吊顶式空气冷却器”单元，应取得工业产品生产许可证方能生产。

现场调查中，A企业表示未持有相应的工业产品生产许可证，但已与具有吊顶式空气冷却器生产资质的B企业签署了《委托加工合同》，提出上述产品均为委托B企业生产，并未违反相关法律法规。但执法人员在现场检查中并未发现两家企业相应的交易记录及发票，且A企业亦无法有效提供。随后，执法人员在A企业的生产车间找到了上述6台吊顶式空气冷却器的生产施工记录单。据此，执法人员在掌握了A企业实际生产和销售吊顶式空气冷却器产品的证据，且A企业无法提供相应的工业产品生产许可证或委托加工证明的情况下，现场判定A企业涉嫌存在无工业产品生产许可证生产吊顶式空气冷却器的违法行为。

二、处理意见

经广东省广州市质监局执法人员进一步调查取证并经案审委员会审理，认定A企业违反了《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第五条:“任何企业未取得生产许可证不得生产列入目录的产品”的规定，依据《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第四十五条：“企业未依照本条例规定申请取得生产许可证而擅自生产列入目录产品的，……处违法生产产品货值金额等值以上3倍以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得……”的规定，给予以下行政处罚：1.责令停止无工业产品生产许可证生产吊顶式空气冷却器产品；2.处以罚款壹拾万元（100000元）整；3.没收违法所得贰仟陆佰壹拾元零玖分（2610.09元），合计罚没款拾万贰仟陆佰壹拾元零玖分（102610.09元）。

【分 析】

一、调查中遇到的典型问题

本案案情看似简单，核心问题就是A企业生产销售涉案产品是否需要工业产品生产许可证，但对此的认定却并不简单。

首先，在立案后的调查阶段，该企业提供了一份由省质监局开具的A企业吊顶式空气冷却器申请工业产品生产许可证《行政许可申请不受理决定书》，证明其向省质监局申请办理工业产品生产许可证而省质监局不受理，以此主张其产品不在工业产品生产许可证目录中，不应接受行政处罚。对此，执法人员第一时间前往省质监局沟通相关事宜，了解到省级质监部门受理工业产品生产许可证申请时，会首先对企业提交资料进行文字审查。经调阅A企业相关申请记录，资料显示A企业正是由于提交申请的资料与省质监局受理申请的资料文字标准严重不符，被受理部门退回修改并出具不受理回执。省质监局表示，只对A企业提交的申请资料进行了初步的文字审核，尚未对A企业产品进行实际技术审查。执法人员在取得省质监局关于A企业相关申请记录及说明的资料后，向企业进行了耐心的说明，对其产品不在工业产品生产许可证目录中的主张不予采纳。

其后，在处罚决定告知阶段，A企业进一步提出申辩，出示了获得的相关技术发明专利证书，并表示其生产销售的吊顶式空气冷却器已进行了技术优化和改造升级，兼具除湿等新功能，已成为一种新型产品，尚未被纳入工业产品生产许可证目录。为使企业对行政处罚决定最终信服，执法人员在区级质监部门配合下，深入购买A企业上述产品的C企业冷库进行实地取证，并积极联系全国工业产品生产许可证办公室制冷设备审查部，对采集的A企业吊顶式空气冷却器相关技术资料给出权威的专家意见。

与此同时，由于A企业同时存在违法生产和违法销售两种行为，是否应按照《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》处罚条款分别单独予以处罚，在质监部门内部也引起了讨论。

二、焦点问题分析

问题一：企业拥有质监部门出具的行政许可申请不受理回执，是否就能证明产品无需获证生产？

虽然《中华人民共和国行政许可法》第三十二条规定：“申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理。”但其逆命题并不天然成立，即当行政机关告知企业不受理时，并不意味着其申请事项就不需要取得行政许可。而质监部门在受理企业产品生产许可证申请时，会进行文字资料、资格资质、管理体系等多项审查，不受理的原因也分为多种。因此执法人员在办案中收到企业提供的工业产品生产许可证申请不受理回执时，应及时联系出具回执的质监相关部门，进一步核实，加以分辨，谨防被主观误导。在本案中，省级质监部门因A企业提交申请的资料与受理时要求的文字标准严重不符而出具不受理回执，并未对企业实际产品的技术标准进行审查，因此，A企业不能以此为依据，主张自身产品不在工业产品生产许可证目录中。

问题二：企业对工业产品生产许可证目录中的产品进行了技术优化和改进升级，是否就能证明其已成为一款新型产品，不在目录中？

在执法实践中，我们常常遇到如何认定企业生产的产品是否为列入目录管理的产品。很多时候企业生产的产品名称与目录内产品名称不符、或者增加了一些附加功能，怎么认定？最直接、最有效的方法就是通过对企业产品的使用性能、执行标准、效能用途等进行取证，让专业的技术专家给出权威的技术意见，从而达到去伪存真，认定事实的目的和效果。

本案中，企业标称产品为“吊顶式冷风机”，该名称不在目录内，但执法人员对其性能、使用用途、技术参数、执行标准进行研判，发现：1.产品使用制冷剂为氟利昂；2.产品主要用于冷冻、速冻库房的换热降温等；3.产品执行标准GB/T 25129-2010《制冷用空气冷却器》，该标准与目录内的氟利昂制冷装置用吊顶式空气冷却器的执行标准是相同的。以上情况均证明该产品为“氟利昂制冷装置用吊顶式空气冷却器”。尽管如此，当事人仍坚持认为产品为改进产品不需要办理许可。对于一款新型产品是否在工业产品生产许可证目录中，显然具有专业资质的技术机构给出的专家意见肯定最具权威性和说服力。秉持对群众安全和企业经营双向负责的态度，为使企业能够最终信服，同时也彰显了质监部门技术执法的优势和特点，执法人员在收到A企业提出的申辩后，及时联系了全国工业产品生产许可证办公室制冷设备审查部。经审核，A企业生产销售的吊顶式空气冷却器虽增加了新的功能，但其产品制造所依据的标准仍为GB/T 25129-2010《制冷用空气冷却器》，产品的主体功能仍为冷藏、冷冻，最终判定A企业自主标称为“吊顶式冷风机”的产品仍在吊顶式空气冷却器范畴，须办理专门的工业产品生产许可证方可生产。至此，A企业口服心服。

问题三：企业在违法过程中既有生产行为，也有销售行为，是否应分别单独予以处罚？

《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第五条规定：“任何企业未取得生产许可证不得生产列入目录的产品。任何单位和个人不得销售或者在经营活动中使用未取得生产许可证的列入目录的产品。”与之对应的罚则有两条，分别为第四十五条：“企业未依照本条例规定申请取得生产许可证而擅自生产列入目录产品的……处违法生产产品货值金额等值以上3倍以下的罚款；……。”和第四十八条：“销售或者在经营活动中使用未取得生产许可证的列入目录产品的，责令改正，处5万元以上20万元以下的罚款……。”本案中，企业同时具备以上两个违法行为，但若分别对其独立予以处罚，则容易有处罚畸重的嫌疑；若只对其销售行为予以处罚，由于企业违法生产在前，违法销售在后，且在这一过程中，其最本质的违法行为是生产，没有生产行为就无从谈起销售行为。因此，执法人员经研究并经案审委审理通过，选择对其违法生产行为进行处罚，将其违法销售行为作为行政处罚自由裁量时的重要情节加以考虑，兼顾了执法的公平与公正。

思考

本案虽为一宗普通的产品质量案件，但在调查及执行过程实际考验了质监部门及执法人员多方面的能力及素养。

一、加强执法人员业务素养

本案办理中正是因为执法人员在现场检查、取证等环节上扎实、严密的工作，才能有效地判断企业一系列的主张和申辩；也正因为执法过程中始终秉持对群众、对企业双向负责的态度，积极联系相关质监部门及技术机构，并对企业的主张、申辩耐心解释说明，才使企业最终信服，接受了行政处罚。过往的经验告诉我们，打铁必须自身硬，只有具备扎实的业务知识、严谨的工作作风和一颗敬业负责的心，才能有效地处理案件中繁杂的矛盾与分歧，达到让企业信服，保群众安全，促秩序规范，维护经济稳定发展的目标。

二、质监部门要加强内部联动

本案中，正是由于省级质监部门的大力支持，详细说明了A企业申请不受理的相关情况及原因，才防止了执法人员被主观误导；也正是由于区级质监部门的大力配合，打消了购买方C企业的顾虑，使执法人员能够顺利深入现场实地取证，才最终得出权威的专家意见，让A企业信服。事实证明，质监稽查执法工作永远都不可能仅仅依靠某个部门、某些个人来包打天下，只有凝聚集体的力量，省、市、区质监三级配合联动，执法与监管无缝衔接，才能避免企业对相关政策的误解，避免蒙混过关，达到“保安全”与“抓质量”互促共进的目标。

三、发挥质监部门技法联动优势

本案中A企业试图通过论证自身产品为一种新型产品不在工业产品生产许可目录，从而避免质监部门的行政处罚。在面对类似的专业技术问题时，执法人员应充分发挥质监独有的部门优势，紧密依靠我们的专业机构，凭技术执法，靠数据说话，依法行政，以理服人，使企业对执法结论最终信服，进而树立起质监部门科学、公正、权威、高效的社会形象。

四、明确质监部门自身定位

本案中，执法人员既要达到对进行处罚，督促改正，保证产品质量安全的目的，又要实现给予企业改正机会，避免为罚而罚，帮扶实体经济发展的效果。放在当前的社会经济大环境下，这已不是质监部门的一项单选题，而成为一道融入大局、服务大局的综合问答题。质监部门作为工业产品质量的监管部门，承担着保障人民群众人身财产安全，维护着社会经济稳定发展的重任。但在守底线、保安全的同时，却不能把自己定位为旁观者，仅仅以行政处罚为手段和最终目标。经济发展新常态的背景下，质监部门必须主动融入到地方经济的大局中在强化监管的同时，积极运用自身的政策、技术优势，规范企业经营，在激烈的市场竞争中“以质取胜”，推动地方经济发展。目前，本案中的A企业在执法人员的指导下，已正式领取工业产品生产许可证，在规范自身生产的同时获得了可观的经济效益。C企业因无主观故意，且违法行为轻微未造成严重后果，在配合A企业对6台吊顶式空气冷却器进行技术整改后，不再予以行政处罚。

（作者单位：广东省广州市质量技术监督局）