魏艳春

在人类社会迈上了市场经济道路以来，市民的权利得到了确保，为他们提供公共服务的公务员管理制度也走上了法治化管理轨道，其一方面确保了公务员对以市民为代表的国民或住民的均等化服务的提供，另一方面也确认了公务员作为国民一员而享受劳动基本权的法律地位，使公务员的待遇得到法律上的保障，最终使公务员能够专心地为国民提供公共服务。第二次世界大战后，日本建立了现代的地方公务员制度，为日本地方社会的发展做出了积极贡献，对我国公职人员法治化管理的实践有所启示。

一、日本地方公务员制度的法律体系

法治化管理的具体表现为一个完备的法律体系的存在。第二次世界大战后，在《日本国宪法》的基础上，日本陆续颁布了《地方自治法》《地方公务员法》《地方公务员等共济组合法》《地方公务员灾害补偿法》《教育公务员特例法》《地方公营企业劳动关系法》等法律，构成了日本地方公务员制度的法律体系。其中，《地方公务员法》是地方公务员制度的基本法，但其只适用于一般职位的公务员。日本地方公务员制度的一个特点为：有关公务员的法律仅限于制定一般的基准，而大多数情况，有关公务员的制度是以地方公共团体的特例方式出现的。

地方公务员是指在地方公共团体组织中占有一定的职位，拥有一定职务权限的人；或者从地方公共团体领取对他的工作的报酬（诸如薪水、工资）的人；或者从事地方公共团体的公务的人。对于地方公务员所实施的人事行政管理制度被称为地方公务员制度。

《地方公务员法》规定地方公务员的人事机关为任命权者、人事委员会、公平委员会。都道府县及指定都市设人事委员会；人口超过15万以上的市及特别区设人事委员会或公平委员会；其他的市、町、村设公平委员会。人事委员会由三个委员组成，委员、委员长经议会的同意选任，委员之中的两人不能属于同一党派。人事委员会的职能有三：第一，进行有关人事行政的调查、研究、规划、立案、建议等。第二，实施职员的竞争考试及选考。第三，审查职员对工作条件的要求及对职员的不利处分的不服申诉等。公平委员会的职能为对职员对工作条件的措施要求和对职员的不利处分的不服申诉采取必要的措施。

二、日本地方公务员制度法治化管理的理念

日本地方公务员法治化管理制度是在民主性、效率性、尊重基本人权、地方自治等四种理念的基础上建立起来的。

民主性的理念表现在建立起民主的公务员制度。具体表现在以下的四个方面。第一，对公务员的工作条件实施法定主义、条例主义。第二，对所有的公务员采取平等对待的原则。第三，对全部有志于成为公务员的国民，广开门户。第四，公务员是全体国民的服务者。

效率性的理念，体现在建立起高效的、科学的公务员制度上。为了确保行政的公正及有效的运行，把行政从政党的支配下独立出来，在日本采取了成绩主义的原则。另外，在采取了职阶制、培训、工作成绩的评定等与公务员的身份保障有关的措施的同时，还设置了独立的人事行政机关，以确保公正的人事行政。

宪法保障国民的基本人权。公务员制度的建立也是在保障公务员作为一个国民的基本权利的基础上建立起来的。

地方自治的理念是建立地方公务员制度的一个重要的理念。因为人事权是地方公共团体的自治权的一个重要因素。而且因地方公共团体的种类、规模各异，故而，制定全国的统一的规章制度是不恰当的。所以，在尊重地方团体的独立性、自主性的基础上，如何协调权衡地方公共团体与国家及其他的地方公共团体的职员的关系的这一问题，将成为地方公务员法治化管理制度的一个重要的课题。

三、日本地方公务员制度法治化管理的内容

日本地方公务员制度法治化管理的具体内容包括地方公务员的职，公务员关系的产生、变更及消灭，公务员的权利、义务，公务员的责任等几个方面。

（一）地方公务员的职

1.一般职和特别职

地方公务员的职分为一般职和特别职。《地方公务员法》仅适用于属于一般职的地方公务员（职员）。区分一般职与特别职的标准有二：第一，看这种职是否适用成绩主义。第二，看这种职是否为终身职。被指定为属于特别职的职位有以下的几种：（1）直接、间接地由居民的信任（选举）而就任的职位（长、议员、副知事、助理等）。（2）适合自由任用的职位（领导的秘书）。（3）非专务的职位（临时或者非常勤的委员、顾问、调查员、消防团员等）。（4）被失业对策事业等所雇用的工作人员。另外，在日本，对于虽然是属于一般职的职位，但是，由于其职务和责任的特殊性，亦制定了特例（特殊的法律）。具体如：教育职员的教公特法等，单纯劳务职员的地公劳法附则四项，企业职员的地公劳法，警察职员的警法，消防职员的消组法。

2.身份和职务

因《地方公务员法》采用了美国的行政组织理论中的关于职的概念，所以没有补职的概念。但，在地方自治法中，因还残存着旧官名的事务吏员及技术吏员以及相当于旧职名的职，所以，在有关地方公务员的管理的实际运营中，还存在着许多任命和补职的法令。

（二）公务员关系的产生、变更及消灭

在公务员关系的变动中有以下的三种情况。（1）公务员身份产生的情况（录用）。（2）公务员身份消失的场合（离职）。（3）保持公务员的身份，但各种关系有所变更的情况（升任、降任、转任、休职）。

在日本《地方公务员法》中，对职员的任用资格进行了明确的规定。

1.任用

任命权者把特定的人放到特定的职位的行为叫任用或任命。

（1） 任用的根本标准。职员的任用，必须依据法律的规定，按考试成绩、工作成绩以及其他能力的实际证据来决定。这表明了日本在地方公务员的任用上，采取了成绩主义原则。

（2） 任用的要件。符合不具备一定资格条件的人，原则上不能成为职员并且不能参加竞争考试或者接受选考。竞争考试，对于拥有参加考试资格的所有国民，必须以平等的原则为前提，公开的实施。

（3） 任命的方法。任命的方法有录用、升任、降任、转任等四种。当职员的职位出现空缺之时，可以通过其中任何一种方法进行职员的任用。

2.离职

职员身份消失的情况一般被称为离职。离职有两种情况。一种为因一定的事由而离职的场合（以下称“失职”）。另一种为通过任命权者的行为而离职的场合（以下称“免职”）。但是，在日本无论是从法令上还是实务上，都未必统一使用了“免职”“退职”“辞职”等用语。

（1） 失职。（A）欠格条项。在职员符合欠格条项的情况下，除以条例规定的情况外，失去其身份。（B）任用期已满之时。临时性任用的职员，在其任用期到了的时候，自然失职。（C）定年制（退休）。职员达到退休年龄时，在达到退休年限之日起的第一个3月31日之间，依据条例规定的时间，退职、退休。地方公务员的定年制是以国家公务员的退休（原则60岁）为基准，以条例的方式来规定的。这项制度是1981年创设的，从1985年3月30日开始实施。

（2） 免职。免职分为辞职与免职两种。（A）依愿免职（辞职）是指根据职员自己的意愿而离职的行为。先由职员提出退职申请（退职愿、辞职愿），再由任命权者承认（免职辞令），产生离职效果。在这之前，保持职员的身份。一般容许在免职辞令的交付前，撤回退职愿。（B）单方面的免职，是指违反职员的意愿而进行离职。因为，职员有身份保障，所以其仅限于法律地位上免职处分，或者惩戒免职处分的两种情况。

（三）公务员的权利、义务

1.公务员的权利

公务员的基本权利为公务员的身份保障以及工资等经济方面的权利。为了保证这些权利的落实，在日本确立了公务员的保障要求权和劳动基本权。

（1）资格（地位上）的权利。职员如果不是这项法律所规定的事由的情况，不许违背其意愿进行降任或免职。如果不是这项法律或条例所规定的事由的情况，不能够进行违背其意愿的休职或降给。

（2） 经济上的权利。地方公共团体的常勤职员，拥有享受工资、法律所规定的津贴、旅费的权利。工资、津贴及旅费的数额及其支付的方法由条例规定。另外，地方公共团体不得支付没有法律或者基于法律而制定的条例的规定的工资等其他的给付。

（A）工资。职员的工资必须考虑到生计费、国家及其他的地方公共团体的职员以及民间事业的从业者的工资等的情况而《地公法》定。（B）津贴。津贴的种类由《地方自治法》所规定。其包括相当于国家公务员等退职津贴法所规定的退职津贴。（C）共济制度。职员享有根据《地方公务员等共济工会法》所制定的条款中有关生病、负伤、生育、休业、灾害、退职、残疾、死亡等情况下，以相互救济为目的的长期给付、短期给付的权利。与此同时，退职年金以及退职一时金的制度仅适用于同法实施前的退职者。（D）公务灾害补偿制度。职员拥有享受由地方公务员灾害补偿法所规定的公务灾害补偿的权利。

（3）劳动的基本权。有关劳动基本权的问题，因为《地方公务员法》把禁止罢工行为作为服务的一环而规定，所以对地方公务员的劳动基本权做出了相应的代偿保护规定。

（4）保障请求权。（A） 对工作条件措施的要求。职员可以就有关工资、工作时间等工作条件方面的问题向人事委员会或公平委员会提出由地方公共团体的当局实施适当措施的要求。（B）关于职员对不利处分的不服申诉。当职员认为其所接受的是违背其个人意愿的不利处分之时，有权向任命权者提出交付说明书的要求；并可向人事委员会或者公平委员会，依据行政不服审查法，提出不服申请；进而可以向法院提出诉讼。

2.公务员的义务

以《日本国宪法》十五条二项的意图为准则，规定了地方公务员服务的根本基准：“所有的职员，作为全体的服务者，为公共的利益而工作，在进行服务之际，必须竭尽全力专心从事职务的义务”。据此制定出下述的各种义务。

（1）服从法令以及上司职务上的命令的义务。职员在履行职务之际，服从法令、条例、地方公共团体的规则以及地方公共团体的机关规程，并且，忠实地服从上司在服务上面所下的命令。

（2）保守秘密的义务。职员不得泄露职务上所获得的秘密。

（3）专心从事职务的义务。职员应该把他所有的工作时间和职务上的注意力全部集中于业务的执行上。

（4）政治行为的限制。因公务员为全体的服务者，所以在其执行职务之际，要求其确保政治上的中立，不偏一党一派。《地方公务员法》列举了政治行为的限制对象；限定了限制的区域，但《地方公务员法》没有规定相关的刑罚。

（5）劳动基本权的限制。在现行法律体制下，对地方公务员限制了劳动基本权。对于一般职的职员的劳动基本权做了如下限制：

（A）对警察职员和消防职员的限制。因职务性质需要特别强的服从义务，所以不承认警察职员和消防职员的团结权、团体交涉权、团体协约缔结权及罢工的权利。（B）对地方公营企业的职员和单纯劳务职员的限制。禁止地方公营企业职员及单纯劳务职员的罢工行为，根据《工会法》承认其组成工会、加入工会、进行团体交涉、缔结团体协约的权利。此外，对于地方公营企业事务以外的单纯劳动职员，承认其可以组织（C）的职员团体，并且加入（C）的职员团体权利。（C）对于其他的一般职的职员的限制。对从事（A）及（B）以外的一般的行政事务的职员及教育职员，不承认其罢工权；但承认其组织职员团体的权利，拥有团结权，团体交涉权、团体协约缔结权。

（6）另外，关于职员的服务，除以条例的方式规定了工作时间等其他的工作条件（公休日、休假）以外，还有关于服务的宣誓、信用丧失行为的禁止，限制从事营利企业等方面的规定。

（四）公务员的责任

公务员的责任有公法上的责任、刑事责任以及民事责任等三种。

1.公法上的责任有惩戒责任、赔偿责任。所谓惩戒责任是指违反公务员的义务所应被法律制裁的地位，在职员的行为符合一定的事由的情况下，对职员可进行惩戒处分。惩戒处分包括诫告、减工资、停职、免职等内容。

2.所谓刑事责任，是指应该被科以刑罚的地位。其包括刑法所规定的刑罚和违反公务员法等行政法规上所规定的义务而处以的刑罚的两种。

3.公务员对于第三者的不法行为，根据国家赔偿法的规定，第一次的由国（中央）或公共团体承担赔偿责任，公务员个人不负责任。

四、结语

综上所述，日本地方公务员法治化管理制度是在第二次世界大战之后正式确立起来的，其雏形为江户时代的幕藩体制下的藩、村、町、市的役员制度。民主性、效率性、对基本人权的尊重、地方自治等四种理念为日本地方公务员法治化管理制度的指导思想。地方公务员分为一般职员与特别职员两类。公务员的关系有一个产生、变更、消灭的过程。公务员拥有权利、义务与责任。日本地方公务员制度是一整套法律管理体系，在我国行政改革中，有关日本地方公务员制度的方方面面，或许都可以成为借鉴的地方。

第一，在我国向市场经济迈进的过程中，与《公务员法》配套的法律文件的出台是建立完备的公务员法治化管理制度的一个重要内容，我国应加快相关法律的立法进程。第二，在完善我国《公务员法》时，应强化民主性、效率性以及对基本人权的尊重等立法理念。第三，在《公务员法》的实施细则中可以参照日本地方公务员制度法治化管理的内容中的具体措施，来确保相关内容的可落实性。

参考文献：

1.（日）远藤文夫，《地方行政论》，良书普及会，1988

2.（日）鹈饲信成，《公务员法（新版）法律学全集7-11》，有斐阁，1980

3.（日）《行政法大系》第九卷（公务员），1984

4.（日）鹿儿岛重治，《逐条地方公务员法》，第3次改订版，学阳书房，1986

5.（日）大森弥，《自治体行政学入门》，良书普及会，1987

6.（日）大森弥，《自治行政和住民的“精神”》，良书普及会，1990

（作者系中国人事科学研究院人力资源市场研究室副研究员）