郁志荣

海洋环境保护法是我国现代海洋法律制度最先出台，最广泛运用的一部法律。为我国海洋生态保护以及海洋环境保护、海洋资源可持续利用做出了不可磨灭的贡献。经过长达30多年的施行和实践，随着时代发展和形势的变化，这部法律也出现了诸多不足，需要进一步修订。

从法律层面重新定义“海洋环境”

海洋环境保护法首先要对“海洋环境”进行科学定义。所谓“海洋环境”，有的词典将它解释为：“地球上广大连续的海和洋的总水域。包括海水、溶解和悬浮于海水中的物质、海底沉积物和海洋生物。”从中可以了解一个客观事实，即“海洋环境”不仅包括海水，还有水中的各种物质、沉积物以及海洋生物等。现行的海洋环境保护法规定的主要内容涉及两大领域：一是保护海洋生态的海洋自然保护区建设和管理；二是“五大”污染源（陆地污染、海岸工程建设项目、海洋工程建设项目、倾倒废弃物、船舶及有关作业活动）的污染防治措施。从法律规定内容看，完全不能满足使用“海洋环境”法律名称内涵的需要，也不能体现整个“海洋环境保护”的实践需要。这部法律“帽大头小”的缺陷一直延续了30多年，已经到了必须改正的时候了。

“海洋环境污染”的定义问题

我国现行海洋环境保护法第十章第九十五条对“海洋环境污染损害”做出的解释是，直接或者间接地把物质或者能量引入海洋环境，产生损害海洋生物资源、危害人体健康、妨害渔业和海上其他合法活动、损害海水使用素质和减损环境质量等有害影响。而《联合国海洋法公约》（以下称《公约》）第一条对“海洋环境的污染”的定义是指：人类直接或间接把物质或能量引入海洋环境，其中包括河口湾，以致造成或可能造成损害生物资源和海洋生物、危害人类健康、妨碍包括捕鱼和海洋的其他正当用途在内的各种海洋活动、损坏海水使用质量和减损环境优美等有害影响。

首先，“海洋环境污染损害”比《公约》中的“海洋环境的污染”多了“损害”两个字，但是其解释内容前者基本拷贝了后者。按理，前者加了“损害”两个字，意思明显发生变化，应该解释清楚何谓“损害”，主要强调海洋环境污染之后产生的损失和危害，《公约》中“海洋环境污染”的着眼点在于把物质和能量引入海洋环境之后，对海洋生物等产生有害影响。本次修法应对该名词解释予以斟酌并进行适当调整，要么去掉“损害”两字与《公约》同样使用“海洋环境的污染”，要么另作科学合理的解释。

其次，“海洋环境污染损害”的解释将《公约》中的部分文字稍作改动，其结果却大相径庭。《公约》中的表述在处理海洋环境污染事件或案件时，对受害方或原告方十分有利。特别是在对涉外案件和事件的处理时能够占据主动地位。如果按照海洋环境保护法中“海洋环境污染损害”的定义，美国康菲公司违反规定导致发生渤海湾溢油事件中，若要指控和处罚肇事者，举证责任完全在受害方或曰原告方。不仅如此，这一定义还可以用于整治外国舰船在我国管辖海域实施的军事侵权活动之中。譬如，2009年3月发生在我国南海管辖海域的美国军船“无瑕”号反潜探测事件。如果按照《公约》“海洋环境的污染”定义，中方可以直接质疑或指控，美方反潜探测船“无瑕”号释放的声呐噪音对南海的海洋生物资源造成有害影响，如果美方不服或不承认，他们负有“我没有损害任何南海海洋生物资源”的举证责任。但是，按照现行海洋环境保护法的“海洋环境污染损害”的名词解释，在没有掌握确凿证据之前，就无法认定和指控美国军船“无瑕”号的海洋侵权行为。

海洋行政主管部门职责问题

长期以来，我国海洋行政执法形成人们热议的“五龙闹海”格局，源于海洋环境保护法的职责分工。此次修法，在整体格局依然不变的前提下应该考虑：我国海洋环境保护即海洋环境污染防治工作，由海洋行政主管部门统一负责。其理由：

一是现行海洋环境保护法赋予国家环保部对全国海洋环境保护工作实施指导、协调和监督权利。实际上，只是多了一个“婆婆”而已，非但不能发挥实质性的正能量，还可能会出现负面效应。二是海洋生态系统独立于陆地生态系统，海洋环境保护管理需要独立和独特的研究、监测、分析、协调等一系列的配套措施。海洋行政主管部门，统一负责海洋环境保护工作即海洋环境污染防治名正言顺，而且职责明确有利于提高效率。三是我国海洋管理存在诸多瓶颈问题，最大的烦恼是职责模糊不清，责任落实不下去。国家海洋管理一般而言有七大任务对象，即交通安全、海上救助、海洋渔业、海上治安、海洋维权、海洋环保以及海洋调查。海洋环境保护是七大任务对象其中之一，法律规定“海洋环境保护”由环境保护主管部门负责，作为海洋行政主管部门的国家海洋局又如何能真正履行海洋综合管理的使命呢？

修法须从实际出发

海洋环境保护法1983年3月1日施行至今33年，自2000年4月1日第一次修订后施行至今也有16年，不少内容亟待补充。

第一，通过处理康菲公司开采石油污染渤海湾事件，发现现行海洋环境保护法中处罚条款的规定数量，不足以对肇事者起到惩戒作用，必须修改。第二，日本福岛核电站2011年3月因特大海啸发生爆炸事故，放射性污水排放至今但不向我国通报情况。对此，我国没有相关专业部门主动对号入座，站出来向日本政府或有关方面提出交涉。第三，随着科技进步和国际海洋法的发展，深海油气开发、可燃冰商用开采、深海矿产开发等如雨后春笋般涌现，原来立法时可以忽略不计的来自海底活动的污染、“区域”内活动的污染、大气层或通过大气层的污染也应该考虑入法。第四，作为法律只需做出原则性规定，切忌包揽“条例”和“规定”应有的功能和作用。