景朝阳

欧盟及其成员西班牙在社会保险、社会救助和社会福利等方面积累了宝贵经验，在面对老龄化危机、财政危机、劳动力危机时采取了若干改革措施，取得了积极成效。其中，西班牙的社会保障体系具有较强的群体针对性，注重权力与义务的平衡，加强了对个人收入的审查力度。在“福利国家”负面效应日益显现时，西班牙进行了相应改革，控制社会保障支出规模，对一些公共服务进行社会化、市场化改革，提高了公共服务的效率。中国在现代社会保障制度方面起步较晚，要建立与国情相适应的社会保障制度，明确政府在社会保障制度中的责任，平衡权力与义务，建立完善的信息化管理系统。

西班牙社会保障制度的特征与改革

经过多年的发展，西班牙已经形成了比较完善的社会保障制度和公共服务体系，跻身于欧洲高福利国家行列。西班牙注重社会保障立法，分别在1980年和1994年出台了就业基本法和社会保障法，其制度设计和合理经验对于中国社会主义社会保障制度的完善和公共服务体系的建设，有着积极的借鉴和促进作用。

在生活保证金方面，其种类主要有退休金、残废补助金、孤寡补助金、孤儿补助金等。其中退休金方面，65岁以上的退休者如需赡养家庭，每年最低可领取80万比塞塔的退休金，如提前退休或无家庭负担者，退休金将酌情减少，但年领取额一般仍可达到70万比塞塔。对于从未工作过的老人，政府会发给够其维持生活的补助金；医疗卫生服务方面，在公共医疗服务体系中，大部分医疗服务都是免费的，诊疗费、住院费和手术费可以享受免费服务。而在私人服务体系中，则需要患者自负费用，或是通过买医疗保险而取得医疗服务。一般来说，医疗费用的8%来自政府财政支出，1%来自公民交纳的保险费；失业保险和失业补助方面，西班牙失业保险覆盖范围为工业和服务业的雇员、铁路雇员、矿工、海员等，自我雇佣人员、临时工未纳入失业保险覆盖范围；社会服务方面，西班牙的社会服务主要是面向老年人和残疾人的服务，通过各种福利中心和养老院完成社会服务的任务。

此外，国家公务员的社会保障制度是相对独立的，只要为国家服务15年以上，就可享受在职工资的90%的退休金，其待遇水平高于全国退休金的平均水平。国家财政部统一管理公务员的社会保障事务。

西班牙社会保障体系主要有4个特点，一是针对性强，便于操作。西班牙按照非缴费和缴费划分社会救助的内容，而且每个救助项目都详细规定了享受条件，不论是受助人，还是有关经办机构，在执行中均不易引起歧义，从而在制度上堵塞了“该保不保”、“不该保的保了”的漏洞。二是社会保障资金的筹措强调个人责任。从总体上看，社会保障资金一般来源于雇主缴纳的税金、雇员缴纳的税金、国家财政补贴和社会保障资金的增值。但各个国家在缴纳的比例上有所差别。在西班牙，一个人不能同时享受两个体系的社会保障，要么只能享受贡献体系的社会保障，要么只能享受非贡献体系的社会保障。三是养老保险开支最大。西班牙的社会保障支出项目繁多，主要包括养老保险、医疗保险和失业保险。其中，养老保险占社会保障支出的比例最高，为44.1%。其次为医疗保险，为23.7%。再次是失业保险，为13.9%。四是强调权利与义务的平衡，健全收入审核制度。西班牙的公共服务体系是由贡献体系和非贡献体系两部分组成的，相对而言，强调了多付出多得，少付出少得的原则，同时保证人的最基本的需要。西班牙是在强调个人诚信的基础上，充分利用各种手段，特别是将科学的现代信息手段应用到收入管理中，在个人自觉申报财产和消费情况的基础上，通过人口、税务、银行三大信息系统对个人和家庭收入情况进行核查，确保个人和家庭收入信息的真实性，对防止虚报冒领起到了重要作用。

总体上看，西班牙已经建立了相对比较完善的公共服务体系，在社会保障方面有一套比较完善的体制。但是，从20世纪70年代开始，欧洲国家陷入战后严重的经济危机，“福利国家”的负面效应日益突出。最主要表现在：福利支出扩大快于经济增长，居高不下的失业率导致失业津贴增加，人口老龄化造成养老津贴增加以及医疗费用膨胀。许多国家都面临着在效率与公平、社会保障与经济发展之间寻求平衡的问题。因此，从20世纪80年代开始，西班牙也开始对社会保障制度进行改革，其核心是减轻政府沉重的财政负担。改革的趋势主要有两方面，一方面要控制社会保障支出规模。缩小支付范围，缩小某些社会保障项目的覆盖面。通过法案，惩罚提前退休行为，并采取减少保险缴费、严格享有津贴的资格条件等措施鼓励国民继续工作。另一方面是实行社会化、市场化管理。通过公共服务的社会化、市场化改革，提高了管理效率，增强了公共服务决策的科学性，同时也降低了公共服务成本，提高了服务水平。

对我国的启示

中国目前正处在社会经济转型时期，需要妥善处理大量旧体制遗留问题和新体制下逐渐显现的社会贫困群体的保障问题，以及日益严重的老龄化问题，保持社会稳定，促进经济持续增长。研究欧盟及其成员西班牙的社会保障制度及其改革经验，对中国社会保障制度的改革实践有重要的借鉴意义。

第一，社会保障要依本国实际量力而行。欧盟各国的社会保障制度与本国的历史背景和环境密不可分，各国社会保障的内容、范围、重点、资金筹集方式都各具特点，社会保障不脱离生产力水平的实际。中国现在处于并将长期处于社会主义初级阶段，因此社会保障水平必须适应这一状况。因此，新型的社会保障要按照“低起点、渐进式”原则来进行。从长期目标来看，我们应建立覆盖全社会所有居民的社会保障系统，但是财力所限，只能逐步扩大，不能急于求成，以免重蹈西方国家的覆辙。在当前经济发展水平还比较低的情况下，首先应援助那些由于种种原因而陷于困境的公民，以保证其最基本的生活。

第二，明确政府在社会保障制度中的责任。欧盟各国政府在管理社会保障事务中起着不同的作用，但是政府无论是采取何种方式参与管理，都对社会保障制度担负着重要的责任，我们从中也得到了一些启示。

第三，要权利与义务相结合，平等与效率相兼顾。欧盟各国社会保障制度尽管类别不同，但除工伤和贫困救济外，大多数保障费用的缴纳都是坚持个人和雇主为主、国家为辅的共同出资原则，即权利与义务相结合。而我国也要坚持效率优先、兼顾公平的原则，尤其是在社会救助方面，应借鉴西班牙的经验，在确定低保标准、救济标准的同时，以促进就业为目的，避免出现“养懒人”现象。同时，要做好各项社会保障政策的衔接，确保各项政策都有一个合理的保障水平，并能够相互补充。

第四，建立完善的信息化管理系统，实行严格的收入审核制度。由于我国个人收入管理薄弱，特别是信息管理手段落后，很难对个人或家庭收入情况据实审核，从而影响了社会保障制度的进一步完善。借鉴西班牙的经验，建议加快我国信息管理系统的统一规划、开发和利用。