何小莉

为进一步推进依法治税，国家税务总局2005年3月颁布《税收管理员制度（试行）》，全面推行税收管理员制度。经过近8年的运行，税源的科学化、精细化管理在不断的探索与实践中得到初步实现。但是近年来税收执法风险呈逐步上升的趋势，征纳双方的矛盾依然存在。规避执法风险问题，正确履行法律责任已成为当前税收管理员在执法过程中，必须要认真研究解决的一个迫在眉睫的课题。

一、税收管理员法律责任相关概念

税收管理员专职从事税源管理工作，不直接从事税款征收、税务稽查、审批减免缓抵退税和违章处罚等工作。主要职责包括税源监控、调查核实、纳税评估、日常检查和纳税服务等等。

各级税务机关是税收法律关系中的征税主体，而税务机关的行为只能通过具体税务人员的活动表现出来。严格执行国家有关的税收法律、法规，依法行政，维护国家利益和纳税人的合法权益，是税务机关和税务人员的神圣职责，是每一个税务人员的法定义务。

税收法律责任的形式主要是行政法律责任和刑事法律责任。税法中的行政法律责任是行政违法引起的，用以调整和维护行政法律关系，具有一定的惩罚性。税务机关工作人员承担的行政法律责任主要是行政处分。税法中的刑事法律责任是对违反法律情节严重，构成犯罪的责任人给予的刑事制裁。其形式从人身罚到财产罚，从拘役、有期徒刑到死刑。对于征税主体而言，原则上可以处以财产罚，如罚金；对于税务机关工作人员，则与其他税务犯罪一样承担刑事法律责任。

《税收征管法》第9条规定：税务机关应当加强队伍建设，提高税务人员的政治业务素质。税务机关、税务人员必须秉公执法，忠于职守，清正廉洁，礼貌待人，文明服务，尊重和保护纳税人、扣缴义务人的权利，依法接受监督。税务人员不得索贿受贿、徇私舞弊、玩忽职守、不征或者少征应征税款；不得滥用职权多征税款或者故意刁难纳税人和扣缴义务人。因此，《税收征管法》规定：“税务人员必须秉公执法，忠于职守；不得索贿、徇私舞弊、玩忽职守、不征或少征应征税款；不得滥用职权多征税款或者故意刁难纳税人和扣缴义务人。”为了确保有法必依，执法必严，《税收征管法》还专门规定了税务人员的违法行为及其法律责任。完善法律责任制度，有利于税务机关明确行政监管职责和方向，进一步转变监管方式，由事前管制、行政许可向事中、事后监管转变，提高依法行政水平，推进社会公共管理。

二、税收管理员法律责任现状及问题

税收管理员制度推行以来，各级税务部门就如何贯彻落实管理员制度，加强税源精细化管理，夯实征管基础，进行了各种有益的尝试，取得了很大成效，征管基础得到明显加强，但也发现各地在贯彻落实税收管理员制度方面，还存在一些问题，尤其是在履行法律责任这一块，有些问题还带有一定的普遍性，主要表现在：

1.内部问题。①机制上缺乏措施，内控管理不科学。近年来制定出台了若干的法律责任相关规章制度和办法，但很多没能得到彻底地贯彻执行，日常管理并没有达到一个长效性，致使制度和管理的严肃性和权威性并没有得到体现。科学管理意识不强，布置工作缺乏预见性、前瞻性，不能统筹兼顾，有机结合，管理素质和水平有待提高。内控制度并没有执行到位，很多只是写在纸上，或者贴在墙上，对于制度的执行中和执行后的结果没有配套相应的科学性考核结果，执行力并不到位。片面追求征管模式的统一，往往导致税源管理失控，征管质量不高，降低了税收行政执法效率。税收执法要求不恰当影响了税收行政执法的公平。比如说，收入任务情况好时执法偏松，收入任务情况不好时，执法偏严。②法律意识淡薄，专业知识更新不及时。一线管理员对税收法律责任认识不清，法律意识淡薄，普遍认为税收管理员岗位容易得罪人，压力大。有的人碍于上级或其他部门或同事的关系，容易拿税收原则做人情，充当“好人”。不敢坚持原则，不敢得罪人，不敢与违反税收政策法规的行为作斗争。在税收征管工作中，如果税务人员不能依法征税，甚至进行违法行为，不仅会使国家利益遭受损失，而且还会严重损害税务机关的形象，在社会上造成不良影响。对业务学习缺乏主动性。经济形势和经营活动千变万化，税收法律政策、税收政策理论更新速度也非常快，许多同志依然局限于传统的思维和工作方法，面对新知识、新科技、新的管理理论的挑战，缺少奋发向上的精神动力，不想学，不愿学，思想跟不上形势，对税收政策只能被动的执行，不能专业科学的履行自身的税收法律责任。可以说，税收管理员的素质不平衡一定程度上影响了税收行政执法的水平。

2.外部问题。①征管模式有瑕疵，外部监督缺失。过于集中的分税制体系和过于统一的税收征管模式影响了税收行政执法效率。有的地方政府为扩大招商引资吸引力和推进企业改制，越权制定超出国家规定的税收优惠政策；有的为保财政支出，对税收任务层层加码；有的以改善环境为由，对重点企业挂牌保护，甚至袒护等。外部环境恶劣，这在一定程度上影响到税收管理员正确履行自身的税收法律责任。执法环境恶劣的同时，外部监督更是缺乏联动性和威慑性。②对和谐征纳关系没有正确的认识。有些税收管理员头脑里“官本位”、“税老大”意识作祟，习惯于居高临下，随意执法，一味强调纳税人要依法纳税，却很少讲执法者也应依法征税，甚至有的把执法权变为自己随心所欲的工具。事实上这种观念是错误的，税务机关和税务人员与纳税人在法律上是平等的，都是税收行政关系的相对责任人。同时，有些纳税人的法律意识淡薄，偷逃税，甚至暴力抗税，不履行依法纳税的公民义务，应该说也对税收管理员对自身的税收法律责任的履行造成非常大的困扰。

三、税收管理员法律责任现状改进对策研究

1.加强培训，全面提升税收管理员综合素质。①作为税务人员，既是执法者，更多情况下要做守法者。在税务工作中，作为行政执法者，应该不断增强依法行政观念，学法懂法，忠实履行职责，依法征税，公正执法，切实提高依法治税水平，杜绝和制止执法犯法的现象。②加强系统内税收、法律、财会以及信息技术应用等知识培训，相关制式培训要制度化，长效化。提高税收管理员主动学、自觉学的意识，及时跟上现代化经济社会对税收征管质量的要求，使业务技能的提高能够更好地适应税源形势发展变化的需要，切实提高税收管理效率。③转变“官本位”思想，树立为纳税人服务理念。税收管理员要深刻理解制度的内涵，正确处理管理与服务的关系，尊重纳税人，为纳税人提供优质服务，正确处理征纳双方的关系，做到执法与服务的统一。积极打造阳光税务，打造服务型税务机关的形象，以纳税人的满意度为工作的标杆。

2.规范管理，从制度源头扼杀法律责任风险。规范税收管理员的执法行为。要牢固树立依法治税的法治观念，正确履行征税权力，确保依法治税。同时，要严格按照《行政许可法》的要求，进一步规范税务人员行为，推进依法行政。加强对侵犯纳税人权益行为的责任追究，加强法律救济服务，严厉打击涉税违法犯罪，创造公平的税收环境。建立制度保障机制，用制度管理人、约束人、规范人。加强税收执法权与行政管理权的监督。

3.严厉打击，体现法律的权威性和公正性。以严格的法律制度规范税收执法行为，维护国家税收的权威与利益。严格执行行政处罚程序法，严格执行法定程序尤其是听证程序，按照法定程序实施税务行政处罚决定。增强税务违法犯罪案件的查处力度，在条件成熟的情况下，组建税务警察，归属税务机关直接指挥，专门负责税务违法犯罪案件的查处工作。

4.内外部监督联动，打造良好征收环境。①内部监督就是要建立健全执法责任制和岗位责任制，通过对岗位权力的监督考核，促进广大税收管理员依法履行职责。健全税务执法监察制度。对税务行政执法行为必须进行日常的、专门的监督检查。要把执法监督贯穿到税收征管全过程，使之形成一套比较完整、系统、科学的操作规程和制约机制，逐步走上制度化、规范化轨道。②外部监督具有促进内部监督的作用，要依靠和发挥新闻媒体、人民群众等行政监督和社会监督力量，媒体舆论的力量一定要充分利用起来。聘请行政监察员对干部履行职责情况和八小时以外情况进行明察暗访，提出解决与改进建议。

（作者单位：南京市第二医院）