雷浩伟 田 田

西南政法大学政治与公共管理学院，重庆 401120



第三方参与信访终结的法律思考与对策研究*

雷浩伟 田 田

西南政法大学政治与公共管理学院，重庆 401120

当前，第三方参与信访治理在理论与实践中已达成共识，自2014年开始，第三方律师参与信访接待与专家评估在各地广为实践，但是第三方参与信访治理的领域却仍受意识形态与行动能力的制约。2015年最高人民法院《四五改革纲要》明确提出“改革涉诉信访制度”、“探索建立社会第三方参与机制，增强涉诉信访矛盾多元化解合力”的指示，这无疑是迫切要求探索出信访第三方参与的多层次、宽领域的信访治理模式。本文从信访终结领域的第三方参与入手，结合学界现有研究成果与不足，对其今后研究的思路与方向、手段与方法、重点与创新进行探讨与展望。

一、第三方参与信访终结研究的缘起与意义

(一)研究缘起

纵观信访制度60余年发展史，信访终结程序、终结标准、终结评估研究逐渐为学界所重视，但是研究的深度与广度、成果十分不足，截至2016年10月20日，共169篇研究文献。(如图1)根据中国知网文献数据库检索发现，相关课题研究的起步较晚，有关信访终结机制的研究以涉法、涉检、涉诉信访终结制度的考察为核心。有关信访第三方的研究起步更晚，数量更为凤毛麟角。(如图2)总体而言，研究呈上升趋势。

信访的终结事关信访的成败，终结是信访程序中最为关键的环节：对政府而言，终结与否考验着政府的行政效率与公信力；对信访人而言，终结与否则事关自身权利救济与纠纷解决；就社会而言，信访终结关系着核心价值观的养成与对国家治理的认可；就国家而言，则事关民生与政局稳定。但是现行信访“三级终结”制度难以满足信访领域分类化、社会化治理的需求，现实中“终而不结”问题突出，而第三方参与治理恰能满足公信、效率与民主三个维度并弥补现有不足。基于这种现实，第三方参与信访终结就具有十足的实践可能，这也符合精准信访的改革要求，因此亟待学界进行细化研究。

(二)研究的理论与实践意义

信访终结事关信访的成败。信访终结机制研究是信访改革三条出路之一——“法治信访：分类梳理，界定责任边界”研究的子课题。因为只有当界定了不同领域信访事项的归属，信访矛盾纠纷才能在特定领域得以解决，因此信访终结涉及信访的分类管理与诉访分离两个层面；而当涉及第三方治理，则又与社会参与、多元治理层面相关。因此，第三方参与信访终结的研究需从动力、评价、应对与效用机制上分析现有终结政策并构建出第三方参与信访终结的多维政策模型。具体理论与实践意义如下。

首先，信访第三方终结的研究为贯彻诉访分离，进一步推进信访法治化，进一步深化司法、行政体制改革提供动力支持；其次，此研究是阳光信访、责任信访、法治信访、精准信访四位一体改革的有机构成；最后，相关研究为解决当下信访“终结悖论”现象提供理论解释，为多元化解涉诉信访矛盾提供创新性借鉴，并对信访第三方终结机制的引入进行学理与实践论证。

二、第三方参与信访终结研究的文献回顾与实践考察

(一)文献回顾

在笔者检索的有关信访终结的169篇研究文献中，根据数据库来源分类其中期刊有79篇，其次为报纸文献74篇，硕博论文较少，共11篇。(如图3)

根据信访终结的研究领域分类，共有60篇事关涉

法涉诉信访终结机制，涉检信访终结机制文献12篇，信访听证终结机制文献14篇，公安系统信访研究2篇，信访总结机制研究综述1篇，未见第三方参与信访终结的专题研究。(如表1)

表1 信访终结文献研究领域分类统计

通过对以上数据分析不难发现，信访终结机制研究领域过于狭窄，大都倾向于涉法涉诉信访终结机制而忽视了对终结主体与参与者的专门研究，其对信访“三级终结”政策研究较为匮乏且囿于“三级终结”自身而缺少创新。

具体而言，易虹从涉诉信访内涵与现状、制度困境、失衡与整合、制度构建四个方面分析与探索信访司法终结机制[1]，宋洪磊则从涉法涉诉信访终结困境、制度构建、实现步骤三个角度展开论证[2]，而以章彦英为代表的一大批学者纷纷以成因、困局、出路为逻辑对信访各个领域的终结机制进行调查与论证[3]，一时间为学界所广泛接受。

有关第三方参与信访的研究大都局限在“第三方化解信访矛盾”、“第三方介入信访工作”、“第三方参与信访评估”三个方面。有学者认为第三方介入信访要通过“公开审查、公开听证、公开调解、公开答复”四类方式进行，[4]需经由“公开第三方人员资料、信访人自愿选择、办案机关与第三方人员沟通、第三方人员与信访人沟通、举行案件听证分析会”五个程序加以实际应用。[5]但是具体到第三方参与领域，如第三方参与信访受理、办理、督办、导入、终结等，其研究却没有进行细化与区分，尤其是在第三方终结机制的研究上，其意识、思路、理论都是极为匮乏的。

(二)实践考察

自2015年以来，信访第三方介入为各地所逐渐接受，尤以第三方参与信访评价、律师参与接访为各信访部门所广泛实践，建立信访第三方纠纷解决机构的思路也逐渐被实证。[6]最高人民法院《四五改革纲要》明确提出要“探索建立社会第三方参与机制，增强涉诉信访矛盾多元化解合力”，中央政法委下发《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见(试行)》一文，提出要建立“律师代理涉法涉诉信访诉讼”制度，一时间律师以第三方身份参与信访接待与代理涉法涉诉信访案件在各地普遍展开。[7]

表2 全国15省(市)第三方参与信访治理

纵观15省市第三方参与信访的路径或工作机制(如表2)，仅有海南省设立“社会独立第三方信访评议终结机制”，其直观地涉及了第三方终结。还有类似“第三方调解”、“第三方化解”等说法，虽涉及终结，但其表达与制度设计都在打第三方终结的“擦边球”，过于隐晦而缺少创新。

三、第三方参与信访终结的研究方法论证

纵观第三方参与信访终结的学术研究，仍处于起步阶段，因此研究仍需采取简而可行的方法与手段，即按照背景、现状、问题、原因、对策为逻辑着手调研；采用文献研究、调查研究、比较研究等方法汇集资料与数据。

(一)文献研究法

文献研究是基础。研究需要通过对有关信访以及信访终结机制的理论、实践文献资料、规范性文件收集、整理、研究，为信访终结政策构划作前期的理论、技术、资料与思想准备。

(二)调查研究法

调查取证是关键。研究需要通过调查全国(或地方)信访及终结工作现状，整合相关终结政策的突破与缺口、经验与不足、创新与实践，必要时要设计问卷调查，整合相关数据，为制度分析与创新提供思路与借鉴。

(三)系统研究法

系统研究是保障。研究需要将司法改革、阳光信访、责任信访、法治信访密切统一，在提升制度渐进性、协调性、统一性的前提下创新信访终结路径。信访终结研究不能仅限于终结领域，要立足于整个信访系统，保证信访终结机制与导入、责任倒查等机制的联动性。

(四)比较研究法

比较研究是借鉴。比较研究可以应用于信访研究领域。研究需要通过信访历史纵向比较，通过不同学科领域、不同理论视角和不同地区涉法涉诉信访工作横向比较，藉以分析“终结悖论”之窘境，提出涉法涉诉信访终结的策略选择。也可以通过国外相关制度比较，分析国内政策之不足，并作以制度借鉴。

(五)政策分析法

政策分析是手段。针对信访“三级终结”政策，需要运用政策分析理论，从政策的制定、执行、评估、监控与终结五个角度分析其合理、合法性，通过相关政策模型论证信访第三方参与的正当与否以及利弊，找出其自身的缺陷与创新瓶颈。除此之外，运用政策理论与政策建模技术构建新型政策模型也是政策分析的应有之义。

四、第三方参与信访终结的对策探讨

(一)第三方分类终结信访事项

第三方参与信访终结研究应着力于不同领域的信访事项，对“涉法涉诉信访”、“行政信访”、“企业信访”特定领域，即对涉及人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关等政法机关的法定权限，涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济信访事项，对政府、人大、政协、企业权利救济信访事项等进行分类研究，进而进行分流管理、分类疏导，并考量其是否应导入不同终结领域及导入何种终结领域，即一种“分流——导入——终结”的一般政策模型。

通过对特定信访终结领域进行调研，如法院系统涉诉信访终结现实、检察院系统涉检信访终结现实等，要构建第三方参与信访的分类终结模型，即在不同领域构建不同政策模型，以实现信访终结的精准化。

(二)构建终结政策的三维模型

终结政策的三维模型构建与分析是第三方参与信访终结研究的核心。

构划终结政策模型需考虑三个维度：社会参与(动力)、法律底线(依据)、政策支持(程序)。现行的信访“三级终结”制度存有缺陷，集中体现在这三个维度的冲突。三个维度在不同社会背景下强弱作用不同，因此构成不同的信访类型，也影响了不同的信访终结政策。

渐进决策模型下对信访终结机制的社会参与(动力)、法律底线(依据)、政策支持(程序)的三维分析是研究的重点。即对信访过程中公民参与与政治维稳的博弈、信访心理中政府认知与民众认知的失调、信访治理中统一改革与分类管理的侧重等进行多维分析，找出现有“三级终结”政策之缺陷，并在第三方参与信访治理的创新性构想下对其进行修缮。

(三)加快信访立法、完善信访“三级终结”政策

理论必须付诸实践。对现行终结政策进行分析以及对《信访条例》、《涉法涉诉信访案件终结办法》等进行立法缺陷评估以及将“三级终结”政策修缮并应用于涉法涉诉等信访领域是研究的瓶颈。

信访“三级终结”政策为政府当下所接受且广泛实施，但涉法涉诉等领域信访的特殊性与行政信访的普遍性在终结领域该如何结合？第三方参与信访终结后如何在终结程序中实现体制机制的联动？因此，在实践中要从一般政策构建基础之上构建出新的政策模型。在构建政策模型之前，研究需要对全国(或地方)宏观的信访工作以及微观的终结工作机制与实践创新进行调研汇总，群策群力寻出第三方参与信访终结的创新路径。除了完善信访“三级终结”政策，加快信访立法、构建完备的信访法制体系，也是第三方参与信访终结的法律与制度保障，即要将第三方参与信访终结常态化、制度化。

五、结论、讨论及创新

在研究思路上，信访终结不应当仅有“信访人息访——复查复核——终结”一条思路，信访的司法导入也是信访的终结，即“司法导入——终结——诉讼——终结”双终结机制。所以笔者认为，信访终结存在司法导入型信访终结与息访审核型信访终结两条终结道路，这是“诉访分离”的理论基础，也是第三方参与信访终结研究的思路前提。

在研究理论上，终结的理论可从博弈论、冲突理论、社会认知理论、多中心治理理论、多元正义理论、第三方治理与PPP理论等多学科视角分析，以打破信访法治化改革法治思维的学科局限。

在模型构建上，当前信访终结总体以“三级终结”制度为根本，以界定涉法涉诉信访范围为前提，以终结程序与效力为关键，以构建复查听证终结制度和法院参与甄别制度以及流转、公示公开终结制度为核心。第三方参与终结旨在增加社会公信、提高终结效率的基础之上来保障终结的效力与信度，避免信访人的重复访。

“三级终结”有其固有的弊端，其在初访、复查与复核三级终结中不可避免地存在部门推诿、效力低下的问题。比如当初访受理单位拒绝受理，法律诉讼渠道又无法实现信访人的诉求，信访人该何去何从——此时引入第三方化解便是化解信访人积怨的契机，也是解决矛盾纠纷行之有效的出路。

新模型的构建要在原“三级终结”政策模型基础之上强化信访的社会参与维度，即将第三方力量渗透于信访处置过程的方方面面。同时，也要注重不同信访制度的联动性，避免政策与法律、政策与政策之间发生冲突。

[1]易虹.涉诉信访制度困境与解决机制的整合[J].江西社会科学，2010(2)：164-168.

[2]宋洪磊.涉法涉诉信访依法终结制度构建及实现[J].人民检察，2014(24)：61-62.

[3]章彦英.涉法涉诉信访之案件成因、制度困局与破解之道[J].法学论坛，2011(1)：55-61.

[4]秦国文，瞿义强，陈娟.引入第三方处理涉检信访问题的思考[J].人民检察，2015(18)：52-54.

[5]胡志泽.涉法涉诉信访第三方介入机制的程序构建[J].人民检察，2015(4)：73-74.

[6]蔡潇彬.第三方机构：解决信访问题的有效出路[J].决策咨询，2011(1)：79-82.

[7]邱建民，熊峰.第三方参与涉诉信访化解工作的探讨[N].人民法院报，2016-1-7(005).

*西南政法大学2016年度研究生科研创新项目“涉法涉诉信访问题与制度创新研究——以重庆市法院系统信访案例为例”阶段性研究成果。

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