近代北京城市土地管理制度变迁的影响因素分析及启示

2016-12-16贾彩彦

贵州社会科学 2016年11期

关键词：公所市政变革

贾彩彦

(华东政法大学，上海，201620)

近代北京城市土地管理制度变迁的影响因素分析及启示

贾彩彦

(华东政法大学，上海，201620)

近代北京开始了缓慢的城市化，城市土地管理制度出现了变革。从影响制度变革的因素来看，人口的增长和近代工商业的发展确实是制度变革的基础，但近代工业发展不足、相关制度不完善也阻碍了制度的实施。西方技术、文化的传播，主要人物的偏好也是影响因素之一，但传统行政中心的特质、政治权利结构的变化、中央政府的力量均使北京的变革体现出了自己的特点。

城市土地；管理制度；因素；比较

近代城市化中，不同类型的城市均出现了城市土地管理制度的变革。作为传统行政中心的古老城市北京，与青岛、上海、南通等近代崛起的城市相比，其变革要缓慢得多，也有其独特性。那么是什么因素影响着这个古老城市的近代变革？对城市的发展又产生了怎样的影响？

一、近代北京的城市化及其特点

(一)近代北京的城市化

人口自民国后出现了缓慢增长。清代近代意义上的人口统计，一次是1906-1908年间的人口统计，一次是1909-1911年的人口统计，其中1908年为705604人，1911年为783053人。①从民国1912年起，出现了稳定增长。

表1 1912-1927年北京市人口数

数据来源：北京市地方志编纂委员会：《北京志·综合卷·人口志》，北京出版社2004年版，第23页。资料来源于历年内外城警察户口统计。

城市用地规模扩大。相关研究表明至1913年北京城的城市核心区面积约47. 1平方公里，城乡过渡带面积为35.3平方公里，1913 -1955年间，城市核心区平均每年向外扩展0. 2平方公里，②尽管缓慢，但也表明城市用地面积的扩张。

(二)近代北京城市化的特点

虽然近代北京有了较为缓慢的城市化的过程，但与其他租借地城市、设有租界的城市和自开商埠兴起的工商城市相比，仍然体现出了不同的特点，这种不同的特点使得它的制度变革也不同于其他城市。

1.工业化和贸易不是城市化的主要动力。无论是以南通为代表的自开商埠城市也好，还是以上海为代表的租界、华界并存的通商口岸城市也好，近代工业的发展是促进近代城市化的主要动力。在南通，以张謇等为代表的民族资本家对近代农工商业的投资促进了“近代第一城”的崛起；上海的通商开放，吸引了大量的国内外投资，例如按照统计1911年，所有的中国企业——包括外国人的和中国人的，有四分之一以上设在上海，到了1933年，这一比例上升到将近一半。大量近代工业企业的兴起与国内外贸易的繁荣使近代上海迅速成为国际大都市；北京作为传统政治中心，并没有南通、上海那样发展工商业的优越的地理位置，也一直不是通商口岸城市，仅因政治需要设立了东交民巷使馆区，而这个区域与它以外的区域又是相对隔绝自成体系的，因而在受西方文化的冲击上也相对较小。而且自与之毗邻的天津成为通商口岸之后，吸引了大量的资金投往天津，北京之前建立在朝贡贸易基础上的陆上对外贸易中心的地位也被天津所取代。北京对外来人口的吸引力主要是其政治文化中心的地位，大量流动人口的构成中很大一部分是官吏、教师、学生及服务的仆役、车夫等，这种特殊地位，使得北京城的发展始终与政府的意图密切相关。如甲午前政府中守旧势力的排斥阻碍着城市的转型，甲午尤其是庚子之后，在朝廷上下对“宪政”的筹划中，城市的近代转型才在城市管理机构的变革及一些市政建设的展开中开始。

2.北京城市的近代化是在政府的主导和推动下自主展开的。以青岛为代表的租借地城市，近代由一个小渔村发展成为近代城市，这种城市化是在当局的大力推动下实现的，但由于是由殖民政府主导，故而这种转型几乎是西方文化的移植。如出于建设“模范殖民地”的目的，德国进行了一定的资金投入和技术支持，在科学规划的基础上出台了一系列土地管理法规，为青岛的后续发展奠定了基础，是一种较为彻底的变革。而北京在近代无论是清政府时期，还是北洋政府时期，均为政治中心，是在中央政府的主导和推动下自主缓慢开始城市化和近代化进程的。清末，中央政府在国内、外形势的压力下开始实行“新政”，对城市的管理也从以税赋和稳定为主转变为有意识的改造城市空间、兴办近代市政设施，北洋政府时期，在政府的支持下，成立了市政公所，并在朱启钤的领导下进行了一系列的市政建设和一些城市规划，出台了一系列包括土地管理法规在内的城市管理法规，但由于政府的不稳定性等原因，使得这种变革带有不连续性和不彻底性的特点。

二、近代北京城市土地管理制度的变革

(一)传统的城市土地管理制度

1.无专门的城市土地管理机构。清时期无专门的城市土地管理机构，职涉城市土地管理的机构主要有：

负责工程修建的工部营缮清吏司、都水清吏司。凡京师坛庙、宫殿、衙署、城垣、营房等工程的修建，均由营缮司负责，而河道、沟渠、桥梁、道路等的修建由都水司负责。

值年河道沟渠处。此机构与工部互为协调关系，主要负责查勘河道沟渠后，交由工部办理修葺事务。

督理街道衙门。主要负责外城各街巷道路的维修，居民修建房屋查勘给照，查核官沟掏挖等事宜。

皇城和宫城的主管机构则为内务府，配合国家机构进行相关管理的则是顺天府和大兴、宛平两个京县。

2.主要以税赋为中心进行管理。中央主管房地交易的部门为户部，地方又设布政使进行直接管理，并通过保甲、官牙进行间接管理。在相应的规则上，既有《大清律例》和相关条例明文规定相关规则，对契税的缴纳、契纸的使用、房牙的职责作出规定，也有传统的民间土地交易习俗进行约束。并根据土地产权性质的不同，对旗地、民地分设专门部门进行管理。

在土地契约管理上，设立了一系列保证契税征收的制度，契约也开始标准化，虽然民间契约仍在使用，但颁布了标准化的官方契纸，列明需要填明的事项，采用契尾和循环编号，粘贴于契纸之后；对官牙征收契税的职责在示文中列明，如嘉庆时期的示文“凡民间置买田房成交后，该牙眼同填写官发契稿，催令依限纳税，如有私相买卖，不经该牙，希图漏税者，该牙查明禀报，以凭按例究办。须至稿者。”③

实施契约缴税登记、注销登记、查验制度。不仅缴纳契税时进行登记，还对契约进行查验保证契税的征收，并实施注销制度，以备解决产权纠纷。如一份旗契内容：“从前置买此地，原有跟随红契，普保(原业主)在本佐领处验明原契，采用图记，所以原契涂销，存在本佐领处，可以调查。”这种制度一直到清末都一直存在，如宣统二年(1910年)的一份契约载：“计附蔡姓原买印契一纸，尾全；又上首陈买眉姓杜典印契一纸，尾全；又上上首老典契二纸；又批销废典契三纸，共七纸付执。”④

(二)近代的变革

1.土地管理机构逐渐专业化。北京专门的市政管理直至清末才逐渐开始，城市土地管理被纳入市政管理的范畴。在清定都北京时，内务府营造司，负责宫城的维修，八旗都统衙门负责内城市政工程及房地产管理，外城则由督理街道厅负责。光绪三十一年(1905)年，清成立内、外城巡警总厅，管理官署及民房的规划、建造、改良等，但在清政府的风雨飘摇中，并没有进行大规模的市政改造和建设。至民国2年(1913年)，外城巡警总厅改为京师警察厅，隶属于内政部，1914年北洋政府又设立京都市政公所，自此房地的管理由京都市政公所和京师警察厅共同管理，负责发给房地转移凭单和房地收用。此种体制一直持续到1928年北平市政府成立后设北平市土地局，专业化的城市土地管理机构才确立起来。

2.土地产权管理凭证逐渐标准化、土地登记制度确立、对土地产权的交易管理也从直接干预更多地变为规范交易中介的行为。1914年市政公所设立后，颁行《京都市政公所发给房地转移凭单规则》规定房地产权凭证的申领程序及格式，同时颁行了《验契条例》对契纸进行查验。在采用近代化的土地测量技术的基础上，对土地登记的管理也法制化，不仅设立了专门的土地登记机构，而且于1918年颁布《房地转移登记暂行规则》，1922年颁行《不动产登记条例》，对土地登记的程序及要求进行了规定。另外一个明显的变化是自清末始，对于土地交易的管理更多地体现在对于牙行等土地交易中介行为的规范性管理上，这也从一个侧面说明土地交易日益频繁，土地交易开始更多地委托交易中介进行。

3.提出现代房产税的概念，创设了房捐。1913年北京政府颁布《划分国家税地方税法(草案)》，草案共5章13条，涉及有印花税、契税、房屋税(房捐)，这是我国历史上第一次在法律条文中正式采用房屋税(房产税)的概念。近代北京正式采用房捐之名征税是在1927年南京国民政府成立之后，但事实上自1924年用于充作警饷而征收的警捐，由于是以各户的房屋类型和间数为标准进行征收，实质相当于挂着“警捐”之名的房捐。其征收标准为城区每户每年 5-20 元。由于政局动荡停征后，1927 年 6 月，北洋政府恢复征收警捐。最初的缴纳标准是楼房每间 0.2 元，瓦房 0.1 元，灰房 0.05 元，自产自住者减半。次年三月，市政府将楼房分为三级，每间征收 0.2 元、0.3 元、0.4 元；瓦房分为三级，每间征收 0.1 元、0.2 元、0.3元；灰房分为两级，每间征收 0.1 元或 0.05 元。自产自住者减半的规定同时取消。⑤

4.确立土地有偿征用制度。近代北京在修建道路时土地的征用，市政公所开始采用的是劝导、倡议大家捐助和适当给予补助的集资修路的办法，1915年京师警察厅制定《北京房地收用暂行章程》，1918年又修订了《北京房地收用暂行章程》，确立了土地征收的范围和征收补偿的标准。

5.土地使用监管制度逐渐确立。1914年的香厂规划中，市政公所采用了招标的方式对土地进行租让开发，颁布了《香厂地亩招标简章》，规定了对于招标地段予以公示的制度，并规定了招标的基本流程、租让双方的权利义务等。为了保证土地的合理开发，对于土地租让后的使用也进行了规定，包括中标人须提交建筑规划进行审批、土地开发的时间及违约的惩处措施、土地的转租等。

6.颁行进行土地价格调控的相关制度。在近代北京城市化中，城市土地价格问题并不像其他近代城市，如上海、香港等那样突出，在民国北洋政府时期，土地方面的税收仍主要是契税和以警捐之名征收的房捐，但契税的征收是为了加强对土地产权管理和征收田赋之用，并非为了对土地价格进行调控。至于房捐，其前身本为警捐，是为了解决警察的薪水而设立的，用途也是用于警饷。不过在市政公所进行市区改造的实践中，对于土地的转租价格和土地放领的价格都进行了相应的规定。

在香厂开发中，市政公所允许土地进行转租，但同时规定根据转租时增租价的高低不同，对增足额征收不同比例的注册费，对于土地转租价起到了一定的调整作用。而且根据土地位置，规定土地放领价格，对不同等级的土地价格起到指导作用。如在1921年规定“凡毗连使馆界各地方”每亩2000元，“凡已连前门大街各街巷”每亩20000元，“凡已修马路之大街或交通横街”每亩1500元，“凡已修马路之街巷”每亩1000元，“凡未修马路之冲要街巷”每亩800元，“凡未修马路而不甚冲要之街巷”每亩600元。⑥在这些规定中，土地的放领价格以位置、基础设施的差异而不同，如有无修马路就成为一项重要的价格基础。

7.近代意义的土地规划的采用。传统的北京城市规划是以皇权为中心，城市布局是以中轴线为核心的对称结构，街道整齐规范，呈棋盘状，宫城和皇城呈封闭状位于城市的中心。清末民初，随着北京城的城市化和工商业的发展，一些新的商业中心自发地形成，同时对于城市规划提出了新的要求。京都市政公所成立后，用近代化的规划理论和技术进行了城市空间形态的改造，实施了一些局部规划。这些基本规划包括开辟新的商业区、确立新市区规划及开辟城市公共空间等。

三、影响近代北京城市土地管理制度变革因素的分析

近代北京城市土地管理制度出现了从传统到近代的变革，在历史的制度变迁中，哪些因素在发挥着作用？是什么因素促进了变革又是哪些因素阻碍了变革呢？

(一)人口的增长和近代工商业的发展是制度变革的基础，但近代工业的缺乏使得城市资本积累匮乏，又阻碍了制度的实行和完善

20世纪初期北京人口的增长和外国商品的涌入，促进了北京商业的发展，形成了一些新的商业中心，旧有的以皇城为核心、内外城分割的城市空间结构已不能满足商业发展的需求，客观上需要打破原有的城市空间布局，进行交通规划和新的商业区的开辟。如清末的商业主要集中在外城的前门一带，1903年位于北京内城的王府井东安市场形成就已打破原有的内城不得经商的禁令和格局；民国之初西单商业区形成并成为内城最重要的商业区。商业的繁荣需要更为合理的城市规划，因而既有新的商业区的开辟，如香厂，又有老城改造，如正阳门的改造，在这种变革中，近代化的分区和规划制度及土地征收、交易管理的一些法规和条例逐渐颁布实施，形成近代化的管理制度。

城市的空间改造和道路等公共设施的建设，需要城市财政资金的支持。在20世纪初的前30年，增加的税种有30余种，包括有房捐、验契费等，但主要的财政收入仍是商业税收。

表2 1925年京都市政公所收入

数据来源：京都市政公所编《市政通告》(1925年)第407页。

如上表中所述，商业税收占到2/3以上，土地出售收入所占比例很低，这也是北京不同于其他近代城市的特点之一。在这些收入中支出除了用于公共工程建设外，还要用于维持社会治安等公共服务。至1930年代，北京市的财政收入中最主要的是营业税与地契和转让费，故而财产税和营业税是最主要的财政收入来源，但在营业税中主要是妓捐、乐户捐、戏艺捐、车捐等服务业，而这些服务业主要的消费者是富裕阶层，在当时富裕阶层较少的情况下，整个财政收入是有限的，因而在城市的整个收入中由于工业的不发达，财政资金的积累不足，用于公共工程建设的资金极为有限。如即使到1931年，北京市的财政支出中用于公共工程的仅占12%，64%用于公共安全。

表3 1931-1932年北京市政府支出

资料来源：史明正：《走向近代化的北京城》，北京大学出版社1995年版，第49页。

由于资本积累不足，尽管市政公所在20世纪初期进行了城市改造和规划，也颁行了土地有偿征收的相应条例，但大规模的城市规划并没有展开，也阻碍了北京近代化的进程。

(二)政治权利结构的变化，影响着制度结构的变化

作为政治权利中心的北京，政治深刻地影响着制度变革。近代的北京经历了义和团运动的冲击和八国联军的入侵，以及北洋政府的确立。自晚清至北洋政府成立之前，清政府的社会控制力减弱，无暇顾及社会公共领域，政府权利的弱化为社会力量发挥作用创造了空间。因而在清末，绅商等在道路、治安等的维护方面发挥了重要作用，如清皇室外逃期间，北京市的基本秩序的维护是由地方士绅等出面成立的“安民公所”来修葺毁坏的街道、保护人民财产、维持社会治安，清廷也通过进行表彰等鼓励、引导士绅在道路修建等方面发挥作用。这个传统到了北洋政府时期也仍然存在，如前文所述登载于《内务公报》1914第10期的一则《京都市政公所劝导倡修道路公启并简章》中就言明：“ 本街富绅巨室一家独资或数家合资修理道路不受补助暨捐让修路用地者，核其捐额达一千元以上即按照褒扬条例咨由内务部呈请大总统给予匾额并金质或银质褒章，如捐额不及一千元者另行咨部酌给奖励。”这种民间力量的介入在中国历史上一直存在，士绅是公共事务的重要参与者，也为政府和民众所认可，实际上在城市管理中一直作为一种非正式力量发挥着重要作用。在近代南通，以张謇为代表的地方士绅对当地的影响和控制要远大于南通当地政府，这也是和清末地方政府的弱化有关的。

随着北洋政府的成立，中央政府权力再次集中，对于城市公共领域的控制加强，同时近代工商业的发展和人口的增长对于近代交通和城市规划的需求，既需要大量的资金支持，又需要专业的技术和人才，进行市政建设管理的机构逐步专业化，职能也逐渐集中于某一机构，如建立了市政公所，并颁行条例、法规进行土地管理，正式的制度也逐渐占了主导地位。

(三)文化、意识形态的变革，推动了北京城市土地管理制度的变革

明清两代一直作为帝都的北京，在规划之初就是作为皇权的中心来规划的，整个城市规划和布局以皇城为中心，城墙的矗立，皇城的基础设施的配置、皇城所处的中心位置均围绕着体现封建等级秩序和维护封建等级秩序的目的而设计。如张申度所述：“前工业社会中的封建都城的设计经常是为了达到宇宙和社会的完美和谐，从而证明统治者绝对权威地位的合理性。”⑦城市的空间布局既是统治秩序的体现，又是维护封建统治秩序的物质保障。

清末以来，民主共和的观念已经广为传播并逐渐深入人心，改变了人们的观念，使人们对皇权的敬畏和崇拜逐渐变淡，对平民权利日益关注。在这样的背景下，城市空间秩序的改变也更多地体现为平民生活的便利性，如正阳门城门的改造。正阳门位于内城九门城垣的正中，“取圣主当阳，日至中天，万国瞻仰”之意，正阳门的正门终年不开，只在皇帝出巡或到天坛、先农坛祭祀时才开，行人车马只能从瓮城两侧的闸门进出入，而闸门“向夕即闭”，至正阳门外京汉、京奉铁路建成，人流拥挤，正阳门成了内外交通的瓶颈，迫切需要改变。若在皇权森严的社会体系中，标志皇家威严和皇帝特权的城门是不能随意为平民的方便而改造的，在民主思潮的影响下，朱启钤主持对正阳门进行了改造，将从前禁止大众出入的地方改造成了交通大道。再如，社会公共活动空间的开辟。在20世纪之前，北京有许多皇家园林专供王公贵族享用，但平民的公共活动多为在定期举行的庙会期间逛庙会，平时的活动区域也限于街边，没有专门的公共空间以备休闲娱乐。市政公所将前皇家园林和祭坛改造为公园，如社稷坛的开放，将这些以前只有皇帝才能用的场所变为普通百姓休闲娱乐的场所。

可以看到，具有特殊地位的北京城，其近代空间结构的改变是在社会文化、意识形态发生变革的背景下推动的。

(四)西方技术、市政思想的传播和城市化经验的影响

近代北京城市土地管理制度的变革，是在近代技术的推动和西方城市管理的示范和西方城市化经验的影响下完成的。

1.专业化的市政机构的组成人员多为专业化的技术人才。京都市政公所的组织构造按职能分为四个处，下辖若干按专业职能划分的科，有会计科、调查科、建筑检查科、评估科等。从构成人员来看，包括有2-4名工程师，4-8名建筑师，6-12名调查员等，即已有专业人才的配置。市政公所的官员很多同时是市政府的官员，这些官员的构成相对比较稳定。根据一份1931年的市政府官员的年龄、学历等的资料，可以大致反映市政公所官员的构成，如下表，在该表中，高中以上学历及技术学校的人员构成比例达到了77%，其中从技术学校毕业的占到了11%，高中以上学历的占到了66%，如此高的高学历人才的队伍，对于近代化的土地管理制度的构建及土地管理制度的实施奠定了基础，如土地的勘测、税收等。同时这些具有高学历的人才很多都接受的是西方的教育，包括有建筑等，其中对近代北京的城市管理制度产生重大影响的市政公所的创办人朱启钤，其本人童年时代在法国度过，后来经常在日本、法国、英国和美国等国家游历，对西方的城市建设和管理耳濡目染，受影响很深。在市政公所编纂的《市政通告》中就经常宣传西方的市政建设，如在进行大规模的公园建设时，就大力宣传设立公园是改变不良社会风气的一种好办法，“只要找一块清净宽敞的所在，开辟出来，再能有天然的邱壑，多年的林木，加以人工设备，专在有益人群的事情上讲求讲求。只要有了公园以后，市民的精神日见活泼，市民的身体日见健康，便算达到完全目的了。”⑧

表4 1931年市政府官员的学历构成

资料来源：史明正：《走向近代化的北京城》，北京大学出版社1995年版第336页。

2.社会上对西方城市建设的介绍和近代规划思想的传播。自1920年代以来，社会上出版了大量的译著和著作介绍西方的市政建设。如世界书局在20年代末、30年代初编辑出版的ABC丛书中，有不少关于城市和城市规划、建设和管理方面的研究著作，像杨哲明的《都市论ABC》、《都市政策ABC》、《市政计划ABC》、《市政管理ABC》等著作，还有《现代欧美市制大纲》、《市政府与市行政》、董修甲的《市政新论》等，这些著作对于西方市政思想的传播起到了重要作用。

北平市政府为了促进城市发展，鼓励大家关注城市建设，创办了《市政评论》，为一些专业人士介绍西方的市政开辟了一个平台。自1920年代以来，大量文章介绍了西方的市政和对中国单个城市发展的研究与思考，其中关于当时的北京的城市空间发展方向、北京城门城墙的废存、城市公共空间的开辟、城市管理等方面都有很多文章讨论，还有的制定了《整理北京市计划书》对于北京的城市规划提出了自己的建议。⑨

3.西方技术的引入与应用。近代以来，西方在道路建设、规划、沟渠整理与治污等已经有了新的技术问世并采用，这些技术在近代北京城市建设中被引入进来，推动了城市的近代化转变。

道路铺设中新技术和新材料的采用和新设备的引入。近代以来，北京城市的道路还为土路，而同时期的西方多采用砾石和碎石铺路技术。北京的土路，干时尘土飞扬，雨时遍地泥泞，清末清政府官员在西方城市的考察以及近在咫尺的外国使馆区东交民巷的示范，使得他们对西方的城市有了很深的印象，尤其是道路，故而在近代北京的道路改造中，于1904年出现了第一批碎石路。1915年使馆区出现了第一条柏油路后，1920年在南门的西长安街的一段路也出现了柏油路，说明了技术从西方到北京使馆区到北京商业区的扩散。为了铺设道路，工务局从西方国家购买了12辆蒸汽压路机，并为了道路的维修保养，一直设有一支维修队伍。

在新式技术引进中，相关配套技术的引进和制度的实施。新式碎石路铺就之后，传统的交通工具窄小木制车轮容易在路面上压下车辙沟，为此在20年代末的时候曾颁布法令要求车轮必须至少宽达10公分，只允许有橡胶车轮的车行走，禁止生产旧式木制车轮。⑩这个配套制度的实施对于道路的维护起到了显著的效果。

4.外国使馆区的示范作用。清末东交民巷使馆区的建设对于近代北京城起到了直接的刺激和示范作用。在这个使馆区，规划、建筑和市政建设均采用了西方的模式，与传统的北京城区形成了鲜明的对比。如傅槐隐在《东交民巷》一文中写道：“和兰国使馆于前清光绪二十六年后，姑创立于东交民巷路南。层楼峻宇，画栋雕梁，竹木交柯，花草夹道，宛然一欧洲小小公园也。”而且道旁设置电灯，东交民巷的御河也在民国十四年“砌为暗沟，芳草时卉，杂植其上”，各国还分别设立了邮局、医院、消防局等公共服务设施，对于国人产生了很强的刺激作用，故而清政府提出“内政始于道路”，首先进行了道路改造。

(五)中央政府对北京城市管理制度变革的主导

作为政治中心的北京，中央政府对它的影响要远大于其他城市，中央政府的主导因素在近代北京制度的变革中起了重大的作用。

一系列近代城市管理体制的确立。清末，主要的统治者不得不进行变革，派员去西方进行考察、学习，并实施了一系列变革。在教育体制上，废科举、兴教育、创办新式学校，开设新的学科，对于西方文化的传播和近代技术人才的培养奠定了基础；在近代城市管理制度上，北京确立了司法、警察制度。1901年夏，清政府就于步军统领衙门设置了警务处左右两翼和警务公所，旋即改为善后协巡总局，从此拉开了近代北京城市管理的惟幕。

推行地方自治。清末，各省大臣纷纷请求自治，清政府随即采取了一系列推行地方自治的措施，先后颁布了《城镇乡地方自治章程》和《城镇乡地方自治选举章程》。地方自治的主要内容之一便是关于城镇的建设和规划，而北京作为首都备受关注，在宣统元年就制定了《京师自治章程》，详述了关于城市规划、建设和管理等方面的事宜，推动了北京的城市管理制度的变革。

颁行了一系列的城市土地管理的规章制度。北洋政府时期，政府专门成立了市政机构——市政公所。市政公所成立之后实施了一些城市改造、城市建设工程，在这个过程中，颁布了一些土地征收、交易管理、规划以及建筑管理的规定。市政公所根据 1915 年北洋政府公布的《土地征用法》及其 1916 年的修改案，享有征地权利。1918 年京都市政公所颁布了自行制定的《征地暂行规定》，规定市政公所有权自行征地，并在香厂新市区的规划建设中具体化为各项规则，如《标租香厂地亩规则》、《香厂地亩转租注册规则》等。还对土地的使用进行管理，如 1913 年 5 月的《京师警察厅呈报建筑规则》，对于报修房屋等建筑工程，对于新建房屋所应遵守的程序，以及违反规定的处罚办法等都有相应规定，1915年还订立了《房基线办法》并由测绘专科测定详图；在道路建设中，颁布了《京都市房基线施行规则》标注了房屋翻造时沿街建筑物的高度和临街后退等标准，对建筑物和土地的使用进行管理。

北京相对于其他近代城市是比较特殊的，它不是自发地由下而上地进行的变革，而是政府推动下进行的，并通过相关制度、法规的颁布在实施中具体确立了基本规则。

(六)主要人物偏好的影响

如同张謇之于南通、庄士敦之于威海、单威廉之于青岛，北京的近代变革也与朱启钤密不可分。可以说，近代北京土地管理制度的变革及城市建设几乎离不开朱启钤，其个人的偏好影响了制度的变革。

既有传统文化的约束又接受了西方文化的特点使得朱启钤的城市规划、建设等思想具有兼具传统和近代的特点。传统文化背景下成长起来的朱启钤，同当时的开明、有远见的一些有志之士一样，同样能够去学习西方的文化。他主政的市政公所，从文化宣传到条文规章，均使得北京的变革呈现出自己的路径和特点。

设计专业化的市政机构。1913 年朱启钤任内务总长，主持起草了《京都市政条例》，经国务会议同意设立京都市政公所，市政公所仿照西方市政厅的组织形式，按专业分处分科，起到了技术、制度支撑作用。

注重法规、制度的相互配套。朱启钤不仅通过专门的刊物对市政措施进行宣传，介绍西方的市政思想，而且通过颁布一系列规章作为实际土地开发中的标准，还颁布了相应的卫生、建筑等管理条例，来实施区域规划。

在城市改造中，既注重传统文化的保留，又能够打破皇权思想的限制。在城市改造中，不仅对皇城的城门进行了改造，而且开放皇家园林作为公共空间，但他又没有彻底摒弃传统，如创立了专门进行古代建筑研究的营造学社，树立了保护文物的观念，一直到50年代初期，人民政府计划扩建天安门广场，修建人民英雄纪念碑。周总理指示有关部门征求朱启钤意见，他提出的意见中仍非常注重对传统的保护:天安门广场周围，不要修高于天安门城楼的建筑；扩建广场，移动华表时，要注意保护；特别是西边的那座华表，庚子时被打坏过，底座有钢箍，移动时要注意；广场上东西两面的“三座门”尽量不拆，东西“三座门”之间南面的花墙是当初(约民国2年)为了与东交民巷外国的练兵场隔绝，经他之手，在改建新华门的同时修建的，并非古迹，可以拆除。

(七)古老、传统城市的特质制约着制度的变革

作为古老的都城，北京兼具政治、经济和文化中心，既有地方政府机构又有中央政府机构，受到中央政府的很强的控制，缺少自由变革的空间。在近代南通，以张謇为首的地方精英领导和推动的制度变革和当地的弱政府是相关的，而北京尽管自进入近代以来就已有西方文化的传播，但直到清政府决定实施变革以求存，近代化的市政建设才逐渐起步。古老的皇城处于天子脚下，传统的文化、神圣的君权、大批有着根深蒂固的传统文化观念的官僚都成为近代文化传播过程中的阻力，阻挠着近代技术的传播。从世界范围来看，古老的欧洲和近代北京类似，尽管一些技术是在欧洲发明，但确是在年轻的美国得到了推广，如公共马车。而美国近代城市的发展却相对彻底，不仅体现在城市空间的发展还有人民生活的普遍改善上，如19世纪初的芝加哥还是一个“边疆性质的贸易小镇，仅有一些木质建筑物，几条泥泞道路和几十户居民”，至20世纪初“芝加哥已是一个拥有150万人口的城市，它的供水工程每天能向居民抽送5亿加仑的水，它的污水排放管道总长1500多英里……占地2200多英亩的城市公园和拥有30万册藏书的公共图书馆为市民们提供了休闲场所和自我完善的工具。”没有了历史包袱的制约，近代美国城市更多地是新城市的建设。因而受传统制约较重的、中央政府控制严密的古老的都城在转型中面临的约束就多。

(八)相应配套制度的缺乏也阻碍了制度的变革

近代化的城市土地管理制度的变革，甚至是城市近代化的变革，很多都是在市政公所的主导下逐渐开始的，市政公所也相继制定了一些规章制度，如《征地暂行规定》、《房地转移登记暂行规则》、《香厂地亩招标简章》、《标租香厂地亩规则》、《市政公所标租地亩投标开标细则》、《香厂地亩转租注册规则》和《承领公地及房基线余地规则》等，这些规则的制定保证了市政公所主导的城市建设的展开，但是从城市的法规条例的层面，没有配套的法规，也没有长远的规划和统一的公共政策。

在城市改造中，为了保证土地开发的顺利进行，市政公所也请求北洋政府通过了《土地征用法》，并以此制定了《征地暂行规定》，从法规层面上对于征地的范围、征地补偿标准等进行了规定，但是在土地规划等方面，没有相应的法规，也没有长远的城市规划，这样就会使得制度的实施可能会因机构或领导者的变革而难以持续，在近代之初的北京的城市规划中，较大规模的规划就是香厂地区的规划。

配套、统一的公共政策的缺乏。城市所进行的改造和建设中，需要的财政资金没有一个有保障的渠道。在财政支持上，近代的其他城市有的主要是依赖于土地售卖和土地税收，如青岛，通过土地优先购买和土地税收政策为土地制度的变革奠定了基础；近代南通依赖于较为发达的工业基础提供了财政支持，而北京近代工业基础缺乏，城市土地税收不足，城市财政资金很大部分用于社会服务和维持治安，使得资金的匮乏成为阻碍制度实施的因素之一。

四、比较与启示

(一)简单的比较

近代北京与租借地城市青岛、自开商埠城市南通以及租界、华界并存的城市上海相比，其变革要缓慢得多。相对于其他几个城市在近代的迅速崛起，北京反而相对衰退了。

从影响制度变革的因素来看，近代南通和上海的土地制度的变迁根本上是近代工业的发展促进了城市化，城市规模的扩张和城市问题产生了制度变革的强烈需求，从而带来了制度变革的发生。青岛在德租借之前是个小渔村，工业基础薄弱，德当局基于青岛优良的地理环境和想要树立德国“样板殖民地”的考虑，从政府层面进行了制度设计，在确定制度的框架内发展工业、建立城市土地供应、使用管理、土地税收等制度，使得青岛迅速发展起来，并有效防止了土地投机行为，它的制度变迁的发生靠的是政府的有力推动。而北京虽然也是在政府的推动下，开始了近代土地的局部规划、土地使用的管理，但北京面临的是传统行政中心的转型问题。不同于青岛的从无到有的新城的建设，北京要面临着更多的文化约束、旧有制度的阻碍、中央政府的偏好和统治稳定性的约束，在近代工业比较薄弱的情况下，工业化带动的城市化相对有限，没有产生城市的迅速扩张而带来的强烈的土地制度变革的需求，因而需求和供给的约束使得以北京为代表的传统行政中心城市的变革显得较为缓慢和不彻底。同时，尽管近代西方文化和技术的传播，均影响了这些城市的近代变迁，但青岛是德当局的控制之下，通过强有力的文化的传播进行推动和予以制度设计上的保障，上海的租界在西方人的管理下引入了西方的制度并直接对华界起了示范作用，南通地方政府控制力较弱，给以张謇为代表的精英阶层实施制度变革提供了空间，虽然在北京也有类似于上海的租界一样的使馆区的存在，但由于中央政府层面对西方的警惕和限制，其影响是十分有限的，如意大利公使回忆认为北京使馆区：“一个外交官的山中城堡。对于妇女和孩子来说，如果只从卫生的观点看，这是件好事。但是大部分外交官在他们生活的这个国家内，处于孤立状态，……”。

因而府的稳定性和控制力的强弱不同，变革的结果也不同，德当局完全控制了青岛并在强有力的推动下迅速实现了非正式制度层面的文化和正式制度层面的法律规章等的变革，而晚期的清政府本身孱弱，对北京变革的推动有限。且北京是一直未开埠的内陆城市，城市化相对也较慢，没有形成强烈的制度变革的诉求。

(二)启示

近代工商业的发展是影响城市制度变革的主要因素，北京与其他城市相比变革缓慢的一个主要因素便是近代工业发展的薄弱，减少了城市土地管理制度变革的诉求，也不能为城市的有关制度的实施提供可持续的财政支持。同时，尽管强有力的政府是推动制度变革的主要力量，但在经济发展薄弱，政府财政匮乏时，社会力量的参与和资金的补充会成为变革实施的重要因素，因而需要给予社会力量发展和参与的空间。

注释：

① 周进：《北京人口与城市变迁(1853-1953)》，中国社科院2011年博士学位论文，第14页，24页。

② 方修琦等：《近百年来北京城市空间扩展与城乡过渡带演变》，《城市规划》2002年第4期，第57页。

③ 张小林：《清代北京地区民房买卖管理政策研究》，《北京古都风貌与时代气息研讨会论文集》，第392页。

④ 曹伊清：《法制现代化视野中的清末房地产契证制度》，南京师范大学博士学位论文2006年，第39页。

⑤ 唐博：《清末民国北京城市住宅房地产研究1900——1949》，中国人民大学2009年度博士论文，第142页。

⑥ 北京市地方志编纂委员会：《北京志·市政卷·房地产志》，北京出版社2000年版，第304页。

⑦ 张申度为斯坦因哈德所著的《中国帝制时代的城市规划》所写的书评，载于《亚洲研究杂志》第51卷第2期(1992年5月)第393页。

⑧ 《市政通告》第2卷(1914年)，第9～10页。

⑨ 张武：《整理北京市计划书》，《市政月刊》，民国十七年(1927年)第3期。

⑩ 史明正：《走向近代化的北京城》，北京大学出版社1995年版，第84页。

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