占世良

深化城市规划改革确保城市规划实施

占世良

去年12月14日，中共中央政治局召开会议，分析研究2016年经济工作，研究部署城市工作。会议强调：“要改革完善城市规划，准确把握城市规划定位，加强对规划实施情况的监督。”笔者以为，城市规划改革应以确保城市规划的实施为目标，这是因为，制订城市规划的目的就是要付诸实施，再好的规划如果不实施，只能是一堆废纸，等于零！总结我国多年来的城市规划工作，虽然2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》将城乡规划的制定与城乡规划的实施各分为一章，且分别为16条和18条，但在实践中重城市规划制定轻城市规划实施的问题却长期存在，“城市规划制订水平尚可，城市规划实施质量欠佳”是普遍现象。

我们先看城市规划的管理体制。长期以来，我国的城市规划制订与城市规划的实施脱节严重，规划编制基本上都是采取以项目运作为核心的生产经营管理模式，已经发展成为准市场行为。“蓝图式规划”，“成果至上”，“给多少钱干多少事”是不少城市规划编制单位的执业选择。这种体制与城市规划是长期性、经常性的工作，与规划政策具有连续性相矛盾，割断了规划与实施的联系。在有的地方，为了追求所谓的“高水平”，所请规划编制单位以越“洋”为越好，其所做出来的规划大都中看不中用。在规划的实施方面，各地虽有专门的城市规划管理机构，但其职责大都仅仅包含了法律所规定的城市规划实施的一部分，且以建设项目的管理为核心。在不少城市，规划管理机构未列入政府组成部门，有的甚至还是事业编制。很多情况下，城市的发改、国土、建设等部门对于城市规划的实施影响甚至更大，尤其是年度建设用地供应计划的编制、年度城市基础设施和公共服务设施建设计划的编制这类引导城市规划有效实施的工作，城市规划部门少有参与，更谈不上起决定性的作用。一个值得深思的例子是城市规划教育，大学的城市规划课程至今涉及城市规划实施的不多，一部洋洋百万字近600个页码的《城市规划原理》，其城市规划实施的内容仅占不到30分之一，这与人们通常所说的“三分规划，七分实施”形成鲜明的对照。

再看城市规划的运行机制。我国的城市规划分为总体规划和详细规划两个阶段，详细规划又分为控制性详细规划和修建性详细规划，其中：总体规划是一定时期内城市发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署，详细规划是对一定时期内城市局部地区的土地利用、空间环境和各项建设用地指标作出具体安排。可以这样说，详细规划是城市规划实施的基础。这种从总体规划到详细规划，从城市的整体到局部地区的制度设计，充分体现了城市规划的本质特征。但是，由于城市的总体规划需要报经上一级或者更上一级的机关审批，规划的编制和审批周期相对较长，在有的城市总体规划上报了数年还得不到批准，其影响规划实施的情形是显而易见的。而详细规划虽然有总体规划为依据，具体工作中也往往存在着局部与整体目标的偏差和离散，有时还存在着规划的控制指标与实施中的市场需求之间的矛盾与不协调。2008年国家建立城乡规划督察制度以来，有关城市的规划督察员先后发出了不少的督察工作文书，住建部先后曝光了一批规划执行问题的案件， 究其原因不能不与这一运行机制有关。

一般来说，做好城市规划实施工作，必须做到“三有”，即：有用的城市规划、有效的规划实施、有力的实施监督。首先是有用的城市规划，这是前提。在制订城市规划的时候，必须做到科学性与可行性相统一，必须充分了解城市的历史和现状，尊重城市发展规律，使所制订的城市规划好用、管用，具备可操作性，可实施性；其次，是有效的规划实施，这是基础。城市规划一经有权机关批准，就必须按照经过批准的规划付诸实施，使经过批准的规划设想变为现实。在这个漫长的过程中，不仅要按照规划的要求进行控制、管理，更要结合市场主体的实际加强引导和服务，进一步加强以公共政策为核心的开发导向和以行动实施为核心的行动导向，切实体现城市规划的公共政策属性；最后是有力的实施监督，这是保证。城市人民政府作为城市规划实施的责任主体，要主动接受上级人民政府、本级人民代表大会和社会公众的监督，尤其是要及时公开城市规划的相关信息，增强规划工作的透明度，确保公众对城市规划的知情权、参与权和监督权。有权机关对城市人民政府违反城市规划的行为，不仅要加大监督检查力度，更要及时、严肃予以查处。

实现有用的城市规划、有效的规划实施、有力的实施监督，必须认真总结我国多年来城市规划工作的经验和教训，按照中央要求扎实深化城市规划改革，创新城市规划的体制机制。一是改革城市规划编制和审批办法。要按照城市规划两个阶段的划分，进一步明确总体规划和详细规划的内容深度要求，使城市总体规划从复杂走向简单，提高其编制和审批的效率，使详细规划特别是控制性详细规划更具实施的控制和引导性；二是改革城市规划管理体制。进一步明确各级政府在城市规划实施中的责任，完善城市规划委员会制度。进一步强化城市近期建设规划和年度实施计划的编制，赋予城市规划部门在近期建设规划和年度实施计划编制中的主导地位。进一步加强城市规划的集中统一管理，探索城市规划管理与国土资源管理部门合一，并明确城市（县）一级的城市规划编制单位的公益性质；三是改革城市规划的实施监督。将上级对城市人民政府、本级人民代表大会对城市人民政府和社会公众对城市人民政府的规划实施监督规范化、制度化。健全城乡规划督察制度，出台城市规划实施责任问责办法；四是改革城市规划人才培养。组织力量编写《城市规划的实施》教材，在注册城市规划师考试中加大城市规划实施的份量。

（作者系湖北省人民政府参事）