伍　琳

(福建师范大学经济学院，福建 福州 350007)



美国残疾人社会保障财政支持:启示与借鉴

伍琳

(福建师范大学经济学院，福建 福州 350007)

[摘要]社会保障发展需要政府支持，而残疾人的社会保障更加依赖政府的大力推进。通过梳理美国残疾人社会保障财政支持状况，分析我国残疾人社会保障财政支持存在的主要问题，提出加快我国残疾人福利法制化进程、强化政府主导作用、提高财政资金绩效等政策建议，以推动我国残疾人社会保障事业的科学发展。

[关键词]残疾人；社会保障；财政支持

[DOI]10.13322/j.cnki.fjsk.2016.01.015

党的十八大报告提出，要在2020年全面建成小康社会，残疾人作为社会中急需帮助的困难群体，其小康进程关系着全面建成小康社会目标的实现，具有十分重要的现实意义。社会保障的发展需要政府财政支持，而残疾人社会保障是指国家和社会对有残疾的公民提供的基本物质帮助，以及在康复、医疗、教育、就业、社会生活等方面的权益保障[1]，其发展离不开政府财政的大力投入和持续推进。

在党和政府的正确领导下，中国残疾人社会保障事业在改革开放后进入了飞速发展时期，取得了举世瞩目的成就。但政府在服务供给、资金支持、机制设计等方面仍存在诸多问题，许多学者对此进行了深入探讨。绝大多数学者都认同政府应在残疾人社会保障方面承担主要的财政责任，但在如何建立财政支持机制和保障模式等方面观点不一。如郑功成提出要形成财政积极主导和社会资源多元投入机制，加大投入并尽快整合现行制度安排[2]。卞飞从资产建设理论的角度，提出给予残疾人资产以满足其基本的物质生活需要，通过资产积累增值效应实现残疾人社会保障和服务的稳定、长效，满足残疾人的发展需求[3]。马克继等认为应通过建立健全财政投入的法律机制、预算机制、均等化政策等来解决残疾人社会保障财政支持问题[4]。司俊等分别从社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业等4个方面，提出建立残疾人社会保障体系的财政政策建议[5]。美国残疾人社会保障制度经过多年实践，较好地保障了残疾人群体的基本权益，特别是在政府财政支持模式上具有自己的特点。针对我国目前残疾人社会保障事业存在的问题与不足，本文试图通过分析美国残疾人社会保障建设的财政支持状况，为构建我国的残疾人社会保障财政支持机制提供借鉴。

一、美国残疾人社会保障财政支持状况

美国残疾人社会保障制度基于“机会平等、正常对待”的发展理念，由美国政府财政建立了一系列关于残疾人社会保险、生活补助、就业保障、养老医疗、教育服务等方面的支持政策和项目。美国社会保障体系以1935年颁布的《社会保障法》为起点，经过80年的不断完善，目前主要由社会保险和社会福利两大部分构成。美国联邦政府在社会保障职能上由原来的直接参与者，逐步转变为决策者和监督者，将更多的权利留给地方政府和社会，促进各方资源整合。美国残疾人社会保障财政支持体系具体包括如下5个方面。

(一)社会保险

美国残疾人社会保险按照管理主体可分为联邦、州和地方等3种。联邦残疾人保险包括“老年、遗属与残障保险(Old-Age, Survivors, and Disability Insurance, OASDI)中的联邦残疾人社会保险 (Disability Insurance, DI)，联邦雇员退休项目中的残疾雇员社会保险，以及公务员退休项目中的残疾雇员社会保险”[6],其资金来源都为个人和雇主共同缴纳的工资税。州和地方政府除了要严格执行《美国残疾人法案》和联邦各个残疾保障项目外，在不与联邦法律相抵触的原则下，允许设有本辖区的残疾保险项目和残疾人社会保障基金，其筹资和支付标准自行设定。这些社会保险项目能够为因残疾丧失全部或部分劳动能力的参保者提供直接且稳定的现金补助和其他规定的医疗保障。美国的政府部门主要扮演残疾人社会保险项目监管者的角色。由于OASDI基金支付受益人后的结余不能进入市场，需以信托的形式进行投资管理，且只能购买政府特别国债和公债，联邦社会保障局负责基金的收付和投资运营，联邦政府社会保障信托基金委员会负责监管，并且定期要向国会报告社会保障基金的年度财务状况。联邦政府对州和地方的残疾人保险项目基金的投资运营同样给予权限，可以投资的范围包括买卖股票和公司债券，对外投资等[7]。各州政府也设有专门机构负责管理本辖区的社会保障基金，但监督工作由联邦政府派出的“州社会保障署”负责。

(二)生活与住房补助

美国残疾人社会保障最重要的一个部分是联邦生活补助金(Supplemental Security Income, SSI)项目。20世纪70年代，美国总统尼克松对联邦和各州的福利制度进行变革，统一了各州出台的各种补助标准，建立联邦生活补助金项目，将老年人、盲人以及低收入残疾人纳入补助对象范围。SSI项目不仅不需要缴纳任何费用，符合领取SSI福利津贴条件的受益人还能获得现金补助、食品券、医疗救助等，一定程度上缓解了残疾人在医疗康复、收入减少等方面的压力。SSI项目资金来源于美国财政部普通基金(一般性财政税收)，并由联邦社会保障局负责管理。SSI、DI在残疾认定标准上相同，但SSI与DI相比而言，对残疾人工作条件和缴纳社会保障税的要求较低。政府部门的责任是严格审查受益人的收入和经济情况，并进行定期复查，确保其符合受助标准。

在住房补助方面，联邦住房与城市发展部设立专门服务项目，为低收入残疾人提供房租补贴。政府为非营利机构提供无息贷款建造住房，建成后出租给低收入残疾人居住，受助对象只需支付收入的30%作为租金[8]，其余部分由政府补贴承担。同时，实行住房代用券制度，申请入住福利机构的残疾人也只需支付其收入的30%[8]，其余部分由政府承担。

(三)就业保障

美国政府为残疾人提供就业指导、就业培训等一套完整的服务体系，为雇佣残疾雇员的雇主提供税收优惠政策，努力创造无障碍、无差别的社会工作环境，确保有劳动能力且有劳动意愿的残疾人顺利就业。如美国各州都设有一站式就业服务中心，为持有工作许可证的残疾求职者提供免费的就业、医疗康复和职业培训服务；美国社会保障部为经其批准的提供职业培训和其他就业服务的组织(就业网络)提供经费支持。同时，为鼓励残疾人积极就业，DI和SSI项目对因重返工作岗位而收入增加的残疾人，分别继续提供医疗保险服务和医疗救助服务。在就业税收优惠政策上，《工作机会税收减免法案》(WorkOpportunityTaxCredit，WOTC)和《福利到工作税收减免法案》(Welfare-to-WorkTaxCredit，WtW)对雇用残疾人提供了税收优惠条款，如“每新聘用一个残疾人可以减税2400美元，每新聘用一个残疾军人可以减税4800美元；当雇主向工作满一年的残疾人提供合格工资时，可减免残疾人雇员部分工资收入的税收，其中，雇员总工作时间在120个小时至400个小时之间的可减免25%，总工作时间多于400个小时的可减免40%，但最高免税金额不超过每人2400美元”[9]。值得注意的是，联邦政府对残疾人就业的税收优惠政策不要求雇主雇佣残疾人一定要达到某一个比例，而是每雇佣一位残疾雇员就能享受一定优惠政策，实施起来较为灵活，也能够最大限度地激发雇主的积极性。

(四)医疗和养老服务

美国政府在残疾人医疗康复服务和养老服务上体现了中央政府与地方政府分权、国家与社会机构互动互补的特点。如美国医疗保险项目由联邦政府负责管理，完全由联邦基金出资，主要针对老年人、低收入人群、残疾人等提供医疗计划；联邦残疾人社会保险(DI)受益人在参加DI的24个月之后自动被覆盖到医疗保险项目里，并享受项目Part A住院保险免费待遇。而医疗救助作为一种社会福利，所需资金来源于联邦政府和州政府建立的社会安全基金，由联邦政府和州政府在收取的税费中提取一定比例建立；同时，联邦政府还根据各州经济发展水平，为各州政府的社会安全基金提供配套资金，如果州平均收入越低，得到联邦政府的配套补助就越高。此外，为了最大限度地满足残疾人的康复需要，美国政府还十分注重对康复工程领域的科研投资，促进现代康复技术的发展。美国有许多资助残疾人康复科研的基金组织，如国家残疾人康复研究院(NIDRR)、国家健康研究院(NIH)、退伍军人管理部(VA)和国家科学基金(NSF)等。

为了保障老年残疾人的晚年生活，联邦政府一方面通过残疾人社会保险为残疾雇员退休后提供更加宽松的退休条件和更高的退休待遇；另一方面由于老年残疾人的各种医疗费用支出较高，联邦政府在私人疗养院、成人日托中心等机构向生活无法自理的老年残疾人提供长期护理服务，包含私人疗养院护理、生活辅助护理、居家护理、成人日托服务、临终护理等多种形式。长期护理的资金主要来源于联邦和各个州的补贴和医疗救助。老年残疾人可以根据联邦和州政府有关的财政补贴政策选择个人享受长期护理服务的方式,包括在家接受护理、接受日托护理或住进私人养老院。美国政府鼓励家庭成为照顾体系的重要一环，但美国的家庭照顾者不享受政府提供的任何资助或补贴。

(五)教育服务

与许多国家提倡的残疾人“全纳教育”理念一样，美国提倡为残疾人学生创造平等的、无差别的教育环境，在普通学校为残疾学生提供与正常学生相同的学习机会。如美国《障碍者教育法》要求，政府要为所有3岁以上、21岁以下的残疾人提供免费公立教育，联邦政府对各州开展特殊教育所需额外费用的40%开支进行补助[10]。又如美国《不让一个孩子掉队法案》规定，如果一所学校连续3年没有达到缩小残疾学生和正常学生之间差距的发展目标，政府将为残疾学生额外的学业辅导或转校提供财政资助，同时，为学校聘用、培训教职员工提供财政资助，以确保每个残疾学生在接受教育后达到预期的学习效果[11]。

从整体上看，美国残疾人社会保障事业长期以来建立在其自由主义的社会福利理念和制度体系的基础上，强调残疾人的自立、自主和自由，具有自身的一些特点。美国的残疾人社会保障制度体系采用一般性社会保障制度与专门化社会保障制度相结合的方式，残疾人首先被纳入一般性社会保障中，并根据需要再设立专门针对残疾人的社会保障制度和项目进行补充。美国政府没有包揽残疾人社会保障的全部财政责任，联邦和州政府对残疾人提供有限的资金支持，但建立较为严格的监管和运营措施，保障资金的安全和效率；同时，美国政府十分注重利用市场经济条件下的竞争机制，引进社会资本参与残疾人社会保障事业建设，并加强监管，通过高度市场化的社会保障补充机制满足残疾人的不同需求。美国的残疾人社会保障制度体现出政府与社会，联邦政府、州政府和地方政府共同负责和协调的制度化模式，这种情况与我国当前的情况具有可比性，对我国残疾人社会保障财政支持机制的完善具有启发和借鉴意义。

二、我国残疾人社会保障财政支持存在的主要问题

目前，我国已建立了以最低生活保障、养老保险和医疗保险为主要内容的基本社会保障体系，残疾人作为普通公民享有正常的社会保障权利。随着经济社会的发展、政府财力的增强以及对残疾人事业的重视，进入21世纪以来，我国残疾人社会保障水平稳步提升，但相对于美国等发达国家仍然存在诸多不足。

1. 财政支持机制尚未健全。我国残疾人社会保障体系和服务体系建设还处于初级阶段，残疾人普惠性收益、社会保障的改善并非来自于特惠性法律制度的设计[12]。目前，已在全国范围内实施的、受制度保障的专项残疾人福利补贴政策仅有贫困残疾人生活补助和重度残疾人护理补贴这2个制度明确规定了最低补贴标准和资金来源渠道，其他就业、教育、康复等方面的助残措施主要是以政府为民办实事项目、人工耳蜗康复项目、长江新程计划、光明行动等为载体。这种模式一方面受项目的资金规模、名额分配、持续时间等因素的限制，无法满足当地残疾人的整体需求；另一方面在缺乏法律约束的情况下，部分地区项目的配套资金得不到落实，有的地区甚至将上级拨付的资金挪作他用，直接影响助残措施的实施。

2.财政投入总量不足且地区差异大。在许多西方国家，社会保障支出一般占财政总支出的30%～50%，而我国这个比例一般在10%～12%，财政投入总量不足导致包括残疾人社会保障在内的公共资源和服务供给存在不足。从全国范围来看，由于内陆省份和城市经济社会发展平均水平落后于沿海省份和城市，其残疾人社会保障建设起步较晚，且其残疾人享受的补助标准、保障水平与经济发达省份和城市相比存在较大差距。以贫困残疾人生活补助为例，我国大部分地区的标准都在每人每月50～100元，而深圳、杭州等地在300元以上；北京市重度残疾人生活补贴城乡标准分别为每月650元和560元，上海市则达到741元和559元[13]，在此基础上，上海还对一户多残家庭按照残疾人数的不同再进行补助，江苏省对重残无业残疾人参照当地城乡低保标准全额发放生活救助金。可见，由于经济发展水平不同，残疾人社会保障政策在具体实施中存在较大差异。

3.部分财政资金未发挥应有效用。在我国当前行政管理体制下，残疾人工作涉及民政、财政、卫生、教育、劳动、残联等众多部门，各部门服务职能存在交叉，导致残疾人社会保障财政资金使用缺乏统筹规划，有限的公共资源和服务没有得到合理配置，导致公共服务供给不足和财政资源浪费并存的现象。如有些助残财政资金在实际运作中存在多部门分头运作、点多面广、限制领域使用等情况，无法统筹使用，最后落实到单个项目、单个地区则资金量不足，调剂整合使用又面临违规的尴尬局面。

三、美国残疾人社会保障财政支持对我国的启示与借鉴

通过总结归纳美国残疾人社会保障财政支持的主要做法，分析比较我国存在的不足，有利于我们从中吸取对我国有益的经验和做法，对建立适合我国的残疾人社会保障财政支持机制有重要的借鉴意义，其中包括加快残疾人福利法制化进程、强化政府主导作用、提高财政资金绩效等。

1.加快残疾人福利法制化进程。法律是制度最为规范化的体现，健全、完整的社会保障制度应以立法的形式固定下来，不能随意变动。美国残疾人可以依靠完善的法律法规体系确保自身的权益得到有效保护，且政府设立了多个政府或非政府部门负责监督相关法律法规实施的情况。相较而言，我国的残疾人社会保障立法虽已取得了较大进步，但基本上还未形成一个完整、协调的体系，已有的法律条文也存在较为笼统、不够细化的问题，在具体执行中往往会出现各地执行标准不一，农村与城市、内陆与沿海地区存在较大差异的现象。笔者认为，对于残疾人急需的救助保障措施、优惠扶持政策，应优先考虑通过立法的方式明确责任主体、资金来源、各级政府资金分担比例和监管方式等内容，在制度设计层面上促进残疾人基本社会保障措施的全面覆盖，以更好保证全体残疾人公平享有改革开放取得的成果。

2.强化政府主导作用。美国政府在残疾人社会保障发展中发挥着主导作用，主要体现在资金支持、资金监管、协调中央与地方关系、发挥市场作用等4 个方面。笔者认为我国应结合实际，从以下3个方面着手强化政府财政支持上的主导作用：(1)要加大中央财政支出结构调整力度，将残疾人事业支出占财政总支出的比重逐步提高，主要用于提高生活补助金发放水平。同时，省、市级财政应根据本地区残疾人特征和实际情况，将每年财政预算超收的财力,除了确保法定支出外,主要用于补充社会保障资金，重点加大对有特殊需求的残疾人(如儿童、老年人、女性等)的医疗康复和生活护理等方面的投入力度。(2)要根据残疾人公共产品和服务供给的层次进一步理清中央和地方的职责边界，明确中央和地方财政的支出范围，促使现行的社会保障制度被有效执行。要高度重视社会保障的均等化安排，增加中央和省级财政对欠发达地区和农村残疾人社会保障的专项转移支付。(3)要鼓励社会资本进入残疾人社会保障服务供给领域。我国的财政、税收部门应采取积极措施引导社会资源向残疾人社会保障领域倾斜，通过政策鼓励、舆论引导来发动社会捐赠、赞助残疾人事业，支持创建社会公共福利组织和志愿者队伍等。加大对民办福利企业、医疗康复机构和残疾人社会保险机构等组织的补助和监管力度，在用地、规划、税收等方面制定更加优惠的政策，加强对政策执行落实情况的跟踪检查，并根据实际情况适时调整，增强相关政策的灵活性、可操作性。

3.提高财政资金绩效。应高度重视对0～6岁残疾儿童的抢救性康复，加大此类群体免费治疗的财政支持力度，从短期来看可以尽早减轻残疾程度,预防并发症和即发疾病的发生,最大程度地补偿生理和心理上的缺陷；从长远来看，可以进一步减少家庭和国家将来的负担，为其将来接受教育、劳动就业、融入社会等创造更好的条件[14]。要充分利用现有医院康复科室、社区医疗服务机构的医疗资源和服务力量，加快培育适应残疾人康复工作需要的人才队伍，最大限度地发挥康复设施建设资金投入的实际效果。加强财政、卫生、民政、教育等政府相关部门的协调统筹，促进部门间密切配合、各担其责，避免财政资金重复投入，优化资源配置。同时，建立健全残疾人社会保障财政投入的监督体制和评估体系，在维护残疾人的社会保障权益以及及时纠正社会保障资金管理与运行中出现问题的同时，促进残疾人社会保障事业的可持续发展。

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(责任编辑： 林安红)

Financial support of disabled social security in USA: revelation and reference

WU Lin

(CollegeofEconomics,FujianNormalUniversity,Fuzhou,Fujian350007,China)

Abstract：Social security needs government support, and the social security of the disabled depends on the government′s vigorous promotion. In this paper, we analyze the financial support of disabled persons in the United States, also the main problems of the financial support for the disabled in China, and propose to speed up the legal system, strengthen the government leading, improve the performance of financial funds and other aspects of policy recommendations to promote the scientific development of social security for the disabled.

Key words：disabled persons; social security; financial support

[中图分类号]C913.7

[文献标识码]A

[文章编号]1671-6922(2016)01-0078-05

[作者简介]伍琳(1984-)，男，博士研究生。研究方向：中国当代经济发展史。

[基金项目]福建省残疾人联合会横向委托课题。

[收稿日期]2015-11-01