张亚芹，周嗣恩，孔令铮，龚 嫣，张晓东

(1.北京市规划委员会，北京100045；2.北京市城市规划设计研究院，北京100045)

北京市中心城道路网规划实施评估与政策机制

张亚芹1，周嗣恩2，孔令铮2，龚 嫣2，张晓东2

(1.北京市规划委员会，北京100045；2.北京市城市规划设计研究院，北京100045)

北京市中心城道路网的规划实现率不足50%，与约10%未实现规划存量建设用地的开发程度不相匹配。首先梳理北京市中心城道路网的发展脉络。对比分析部分国际大都市道路网的规划指标，指出较2004版总体规划，北京市中心城道路网的长度、密度、等级结构和空间布局得到进一步优化，但仍显著低于国际大都市。深入挖掘城市道路网规划实施困难的根源，发现瓶颈在于建设资金短缺、用地确权困难、审批周期过长等。在现行法规与管理程序的基础上，从理顺全过程协调实施机制、完善法规细则、优化审批流程等方面，提出北京市中心城道路网规划实施的政策机制建议。

城市道路；规划实施；评估；政策机制；中心城；全过程；北京市

中共中央对首都发展做出重要指示，破解当前面临的城市病问题，要把解决交通拥堵问题放在城市发展的重要位置。然而，北京市中心城道路网的规划实现率不足50%，欠账过多，与约10%未实现规划存量建设用地的开发程度不相匹配[1]，是交通拥堵的主要原因之一，也是公共交通优先路权无法保障、步行和自行车交通通行环境不畅的制约因素。频见于新闻媒体的各类断头路问题，凸显了老百姓以及社会各界对城市道路网规划实施情况的广泛关注。新一轮城市总体规划修编提出的增量规划向存量规划的转型，以及《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中提出的窄马路、密路网理念为道路网的规划实施提供了契机和方向指引。因此，有必要深刻总结和评估北京市中心城道路网规划实施的现状、问题和瓶颈，探讨加快城市道路规划实施的对策建议。

1 中心城道路网规划实施情况

北京市中心城道路网经历了由大街区向小街区、密路网的转变。在新一轮城市总体规划修编过程中，加密和优化了道路网，提高道路网规划指标。但在道路网密度、人均道路长度、车均道路长度等道路网规划指标方面，北京市与其他国际大都市仍有差距。与此同时，中心城道路网的规划实现率不高，与建设用地的开发力度不相匹配，更加剧了道路网容量的不足。

1.1 道路网规划发展脉络

北京旧城的道路骨架远在明、清时代已基本形成，街道大都是南北向和东西向，呈方格式棋盘状，干路少，胡同多[2]。新中国成立后，在苏联规划思想的影响下，采取大街坊制度，居住小区面积为30～60 hm2，小区内不允许城市公共交通车辆穿行，形成许多封闭的大型居住小区、单位大院。伴随城市化和机动化急速发展以及社交活动需求显著提升，这种大街区规划理念带来的局部道路网容量不足、微循环不畅、可达性不高、“最后一公里”出行困难等问题突出。

在2004版城市总体规划编制及实施过程中，北京市道路网规划着力促进由“车本位”向“人本位”理念的转型，统筹道路交通的机动性和可达性，注重道路空间的精细化协同规划，强调城市、道路与街区空间的融合。针对城市更新和新建地区的差异性，按照因地制宜的原则，探索城市道路规划转型的实施路径与工作机制，探索街区控制性详细规划层面次干路和支路网进一步加密的实施办法。针对大型居住小区、单位大院等封闭环境对路网的割裂，利用旧城改造和城市更新的契机，逐步加大路网密度，探讨从居住小区向居住街区转变。针对新建城市区域，例如亦庄新城、电子城科技区等，打破传统的宽马路、大街区思路，规划形成小尺度、密路网的活力街区。经过不断地创新与实践，道路网的加密和优化已成为新时期存量规划背景下道路网规划的重要任务之一，总体规划的修编也建议继续完善和优化次支路微循环系统，远景年规划新增700km微循环道路，并作为建设用地开发的控制性因素[3]。

表1 2004版总体规划与总体规划修编中道路网规划指标对比Tab.1 Roadway network planning indices in the 2004 general planning and recent roadway planning adjustment

1.2 道路网规划指标对比分析

依据《北京城市总体规划(2004—2020年)》，到2020年中心城道路网规划里程共4 764 km，道路网密度4.4 km·km-2，道路用地率16.4%。新一轮城市总体规划修编提出了“继续加强放射线快速廊道建设、优化重点发展地区的路网结构、完善和加密次支路系统”的规划思路，对中心城道路网进行加密与结构优化。中心城道路网规划里程5 484.1 km，道路网密度5.05 km·km-2，集中建设区规划道路网密度7.38 km·km-2，道路用地率达到20.4%，道路网的总里程和密度均比2004版总体规划增加约15%，道路用地率增加近24%[3]。道路网的长度、密度、等级结构和空间布局都较2004版总体规划得到进一步的优化和完善(见表1)。

然而，与国际大都市相比，北京市中心城的道路网规划指标略显偏低。如表2所示，北京市中心城人口密度介于纽约与东京都区部之间，机动车保有量分别约为纽约、东京都区部的1.76倍、1.66倍，但道路网密度仅为东京都区部的24%、纽约的36.5%。同时，北京市中心城的人均道路里程略高于上海，仅为纽约的33%、东京都区部的30%；车均道路里程仅为纽约的26%、东京都区部的23%。因此，相对纽约、东京等国际大都市，北京市中心城的道路网密度显著不足。

1.3 道路网规划实施现状

截至2013年6月，北京市中心城道路网密度2.64 km·km-2(不包含路面宽度在7 m以下、路面标志系统不完善的道路，以及胡同、巡河路等)，对比2004版总体规划，道路完全按照规划实现的比例仅为33.9%。其中各等级道路的实现情况如图1和图2所示，可以看出，快速路的规划实现率相对较好，近80%的快速路完全实现规划，而主干路、次干路和支路的完全实现率相对较低，均不到40%，尤其是次干路和支路，规划道路现状无路由的比例分别高达38.1%和48.5%。而相对城市道路较低的规划实现率，城市建设用地的实现率相对较高，可利用的存量建设项目用地仅为10%左右，城市道路规划实施与建设项目规划实施的协调性和衔接性有待加强。

2 中心城道路网规划实施问题与瓶颈

在城市道路规划实施方面，北京市中心城与中国其他地区相似，都面临总量不足、道路等级倒挂、次支路系统实施困难等现象。而由于历史原因形成的大型居住区、大学与军队大院，以及文物古迹遗址等阻断道路交通，形成断头路，是北京市中心城道路网规划实施困难的先天原因。此外，道路网规划实施也面临以下瓶颈因素：

1）道路网建设资金渠道单一，总量不足。

城市快速路、主干路建设的主要资金来源为市级财政，次干路、支路建设的资金来源主要为区级财政，建设资金渠道单一，资金总量不足。据估算，道路用地的拆迁费用占道路建设资金的比例高达85%～90%，导致实际可用于新增道路建设的费用严重不足。例如，东城、西城区道路建设资金约为10亿元·km-1，朝阳、海淀、丰台、石景山等区的道路建设资金约为3.5亿元·km-1，而中心城未实现规划的道路超过2 600 km，道路网建设资金的总需求将超过1.0万亿元[7]。然而，北京市“十三五”时期可利用于包含道路、轨道交通、市政等的基础设施投资总需求预期控制在1.2万亿元[8]。道路网建设资金严重短缺制约着城市道路网的规划实施。

2）道路供地机制不畅，用地确权困难。

城市道路供地的主要形式包括建设主体承担土地征收、开发项目建设单位代征道路用地等。前者主要由北京市首都公路发展集团有限公司、北京市公联公司等道路建设主体进行道路用地地上物的拆迁和安置，但受拆迁安置费用低、细化政策不完善等现实因素的制约，例如，道路工程项目拆迁安置的补贴费用约为同等区位开发项目补贴费用的30%；针对无土地手续却有房产证房屋、国有土地上无房产证房屋等不同的地上房屋产权与土地使用权交叉组合形式的拆迁安置细化政策不完善；房屋拆迁后变更道路用地权属的程序烦琐。这些因素使得道路用地确权困难。

后者主要由开发项目建设单位执行代征道路用地，并无偿移交给政府职能部门。但由于代征道路用地的权属管理不清晰，缺乏审核、验收、移交、接管与临时使用的细则，导致代征道路用地无人接收与监管、非法侵占后的拆迁腾退困难等乱象。同时，在代征道路用地的划定层面，也存在局部道路划定给多个代征单位分别实施代征半幅的情形，而道路建设时序与开发项目建设时序的不同步导致代征道路无法有序实施。

3）城市道路技术方案论证复杂，审批周期过长。

城市道路的审批管理是在符合政策法规要求的前提下，对城市道路规划实施技术方案统筹论证以不断优化和完善的过程。而城市道路规划实施方案的形成是一项系统工程，不仅需要对道路方案的必要性、可行性与技术标准进行反复的研讨论证，还需要统筹道路两侧用地类型与开发强度、道路地下空间的市政管线、道路地上空间要素与临街建筑元素的融合、投资预算总额与技术经济可行性分析等相关技术方案，也涉及投资收益政策、土地政策、环保政策、征地拆迁政策等对技术方案的影响，这些技术方案和政策法规之间相互关联与制约。依据上述政策机制，技术方案的审批涉及发改、规划、国土、住建、环保等多个部门(见图3)，协调工作任务重、论证环节多，增加了道路审批管理的难度和复杂性，审批周期过长，一般达到3年时间。

表2 部分国际大都市道路网指标对比Tab.2 Roadway network indices in several international metropolitans

图1 中心城道路网规划实施情况Fig.1 Roadway network planning implementation within central district in Beijing

3 中心城道路网规划实施政策机制

针对道路网规划实施的问题和瓶颈，结合现行的法规与管理程序，着眼于城市道路规划实施的全过程链条，以加快推进城市道路的规划实施为目的，从实施机制、法规细则、审批流程等方面，提出北京市中心城道路网规划实施的政策机制建议。

3.1 明晰部门职责，理顺全过程协调实施机制

针对城市道路规划实施过程中出现的权责不明确、存在管理“真空地带”等现象，建议明确政府职能部门职责，理顺道路用地、规划、投资、建设、养护维修等全过程的协调实施机制。建议成立市级领导小组，统筹市、区两级政府工作，由市主管领导牵头，各区县政府，市发改、财政、规划、国土、住建、交通、市容市政、公安交通管理、环保等职能部门共同参与，并建立规划统筹实施考核机制及评价指标体系。

1）财政与发改部门：代表市、区两级政府设立规划道路建设专项基金。

整合现有道路建设资金渠道，出台专项基金使用办法，用于征地拆迁，道路工程建设、沿线市政管线建设以及环境整治。同时，发改和交通部门应做好年度道路建设投资和建设计划的匹配。

2）规划部门：优化道路工程项目规划审批流程，加强代征道路用地规划管理。

规划部门应优化道路工程项目审批流程，在规划方案阶段，引入设计方案论证，加强规划与设计方案衔接，缩短前期方案研究周期，提高规划管理效率；在方案设计阶段，方案初步设计与施工设计同期审查，缩短设计方案研究周期。

同时，应改进代征道路用地划定的管理办法，建立代征道路用地信息平台，并加强规划监管的力度。在土地储备前期整理阶段，组织编制规划实施单元的道路交通规划实施方案，其中应明确道路等级、红线、建设时序等；在控制性详细规划编制和审查阶段，应依据上位规划，并结合项目开发的强度、容积率等因素，进行道路网的加密研究和论证。

3）国土部门：理顺道路用地的供地机制与政策，强化道路用地的权属管理。

建议国土部门与区县政府共同理顺道路用地的供地机制与政策，完善征地过程中农民转工转居、拆迁政策，以及道路工程项目建设带来的转工转居政策，优化道路工程项目拆迁补偿标准，实现与周边建设项目拆迁补偿标准的统一。

此外，国土部门应强化道路用地的权属管理，严格土地供应环节的道路用地预审和验收，改进道路征地拆迁过程中涉及土地调整的工作方法，主动承担道路工程涉及土地性质的调整工作，简化道路工程建设带来的土地权属变更程序。对于代征道路用地的权属管理，应实施全净地出让，完善和细化代征道路用地移交和接管细则，制定代征道路用地供应和临时使用管理办法。

4）住建部门：改进道路征地拆迁过程中涉及房屋权属变更程序，强化代征道路用地的监督管理。

住建部门应简化道路工程建设带来的房屋权属变更程序，强化房地产市场监督管理。同时，应强化代征道路用地的监督管理，在代征道路用地管理环节进一步加强与国土、规划等部门的协调，强化房屋竣工验收的监督管理，把守代征道路用地验收的最后一道关，并加强对未移交代征道路用地的房地产企业的监督管理。

5）交通、市容市政与公安交通管理部门：联合成立全市城市道路空间基础设施管理统一平台。

统筹道路空间范围内市政管线、交通工程、路灯等各种公共资源的合理配置，组织编制城市道路建设计划和负责城市道路综合养护职责，统筹资金安排道路建设。其中交通部门应全过程参与代征道路用地的管理和验收。

6）环保部门：修改道路工程环境影响评价内容及要求。

道路工程环境影响评价重点应体现在道路施工期间对周边敏感建筑的影响评估和措施。而道路运营期间对周边建筑的影响，在《中华人民共和国环境保护法》颁布之前由道路实施主体承担，之后由建设项目主体承担。

3.2 完善法规细则，提供规划实施管理的法制依据

政策法规是各职能部门履行道路规划实施职责的基本依据。根据上述全过程协调实施机制，依据《北京市城乡规划条例》、《北京市实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》、《北京市城市道路管理办法》等法规办法，着眼城市道路规划实施全局，强化和完善从道路规划、道路用地、道路建设资金、道路建设管理、道路养护维修等整体过程的政策和法规，为城市道路的规划管理提供法制依据。应在道路规划方面研究控制性详细规划审查阶段道路网规划的管理办法；在道路用地方面研究道路用地的权属管理细则与道路用地拆迁安置细则，以及研究制定代征道路用地移交、接管和临时使用办法；在道路建设资金方面研究道路建设专项基金使用和管理办法；在道路建设管理方面研究道路空间设施协同实施与统一管理和使用细则；在道路养护维修方面强化针对各类型道路的验收机制与接养管理办法。

图2 中心城现状各等级道路实现情况Fig.2 Different types of roadway implementation within central district in Beijing

图3 城市道路全周期审批流程Fig.3 Flowchart of urban roadway approval procedure

3.3 实施流程再造，缩短道路审批周期

依据现行的城市道路规划实施审批管理机制，引入流程再造理念和方法，整合、优化和完善审批流程，探索并联审批机制，定量化各环节和流程的审批时间，缩短审批周期。例如，在方案阶段，探索初步设计与施工设计方案的合并审查程序和办法；在市政管线手续阶段，可利用构建的全市城市道路空间基础设施管理统一平台，统筹道路空间内各项公共资源的合理化配置；在验收阶段，实施各类型设施的综合验收，总体上量化和压缩道路项目审批的周期。

4 结语

城市道路网的规划实施是保障城市道路空间各要素正常运行的基本前提，其目的不仅是为机动车提供通行条件，更是为公共交通的优先通行创造路权保障，以及为步行和自行车出行提供友好的环境。本文针对城市道路规划实施的问题和瓶颈，从实施机制、法规细则、审批流程等方面提出政策机制建议。然而城市道路的规划实施受到多重因素的制约，环环相扣，需要多职能部门以及社会各界的通力协作与配合，任重而道远。

[1]刘斌，张晓东，龚嫣，孔令铮，等.北京中心城城市道路网规划[R].北京：北京市城市规划设计研究院，2014.

[2]北京城市总体规划交通专题规划项目组.北京城市总体规划(2004—2020年)(第三分册)[R].北京：北京市人民政府，2005.

[3]北京城市总体规划交通专题规划项目组.北京城市总体规划(2004—2020年)修编(阶段成果)[R].北京：北京市城市规划设计研究院，2015.

[4]刘龙胜，杜建华，张道海.轨道上的世界：东京都市圈城市和交通研究[M].北京：人民交通出版社，2013.Liu Longsheng,Du Jianhua,Zhang Daohai.City of Rail:Urban and Transport Research on Tokyo Metropolitan Area[M].Beijing:China Communication Press.

[5]New York State Division of the Budget.New York State Statistical Year Book 2014[M].New York:Office of Statistical Coordination,2015.

[6]上海市交通委员会.上海第五次综合交通调查[R].上海：上海市交通委员会，2015.

[7]刘斌，张晓东，周嗣恩，龚嫣，等.关于“加快解决代征道路用地问题，推进城市道路规划实施”的规划对策与建议[R].北京：北京市城市规划设计研究院，2015.

[8]北京北咨城市规划设计研究院.“十三五”时期北京市提升基础设施建设质量与重大项目布局研究(阶段成果)[R].北京：北京市工程咨询公司，2014.

Evaluating Roadway Network Implementation and Policy in Beijing Central District

Zhang Yaqin1,Zhou Sien2,Kong Lingzheng2,Gong Yan2,Zhang Xiaodong2
(1.Beijing Municipal Commission of Urban Planning,Beijing 100045,China;2.Beijing Municipal Institute of City Planning&Design,Beijing 100045,China)

Less than 50%of the planned roadway network in Beijing central district has been implemented,which is incompatible to the 10%of unimplemented overall planned land use development.This paper first analyzes Beijing central district roadway network development trend.By comparing the 2004 Beijing plans with several world-cities'roadway network schemes,this paper points out that even though the roadway network in Beijing central district has been optimized and improved,it is still insufficient in roadway mileage,density,functional,hierarchical structure and spatial distribution.By discussing the root causes of difficulties in roadway planning implementation,the paper identifies the bottlenecks such as the shortage of construction fund,difficulties in land ownership confirmation,long approval cycle,and etc.Based on existing specification and administration procedures,the paper proposes the changes in the roadway network implementation policies for Beijing central district in several aspects:improving the whole process of coordinated implementation mechanism,related specifications and approval procedure.

urban roadway;planning implementation;evaluation;policy mechanism;central district;whole process;Beijing

2016-05-09

北京市科技计划项目“北京中心城城市道路网规划”(PXM2014_084202_000057)

张亚芹(1966—)，女，高级工程师，委员，主要研究方向：城市交通规划与管理。

E-mail:chhl@bjghw.gov.cn